Consejo Consultivo de Andalucía

Memoria

DISCURSOS ACTO DE PRESENTACIÓN. MEMORIA 2011

Discurso del Presidente del Consejo Consultivo de Andalucía. Memoria 2011

Sr. Presidente de la Junta de Andalucía
Sr. Alcalde de la Ciudad de Granada
Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
Autoridades, Sras. y Srs.:


I.- Comparezco un año más para dar cumplida cuenta de la actividad desplegada por el Consejo Consultivo de Andalucía durante el ejercicio de 2011 al que se contrae la Memoria que hoy presentamos. Lo hago, como establece la ley, ante el máximo representante de la Junta de Andalucía y ante un nutrido grupo de responsables de instituciones, alcaldes, parlamentarios, dirigentes políticos, económicos y sociales, Universidad, empresa y otras corporaciones públicas y privadas. Todos Vds. representan de una u otra forma a la ciudadanía, a la sociedad política y a la sociedad civil. Y todos tienen derecho a conocer la naturaleza de nuestra función y la contribución que aporta una Institución como ésta al servicio del Estado de Derecho y de la fuerza normativa de la Constitución y del Estatuto de Autonomía. Una tarea que, desde el meditado análisis jurídico, se extiende a la defensa del ámbito constitucional de nuestras competencias autonómicas y locales, penetra en la órbita de la legislación, en la fase de producción reglamentaria y en los más variados asuntos del actuar administrativo de todas y cada una de las Administraciones Públicas a las que servimos.

II.- Las magnitudes básicas del balance de actuación han sido ya puestas de manifiesto, con brevedad y concisión, por el Sr. Secretario General del Consejo. De la lectura reposada de los datos de la Memoria se desprende una intensa actividad normativa del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, una mejoría general de las prácticas administrativas seguidas por las Corporaciones Locales y una ciudadanía exigente que hace valer ante las distintas Administraciones su derecho a ser indemnizada por los daños producidos por los servicios públicos o su derecho a participar en la formación de las normas y actos que les son de aplicación.

Por otro lado, el Consejo Consultivo es, también, un termómetro de la realidad y, por tanto, testigo fiel de la profunda crisis económica que está padeciendo el funcionamiento del modo de producción capitalista en la zona euro de la vieja Europa. Así, por ejemplo, queda patente que mientras las modificaciones urbanísticas para la actividad constructiva en Andalucía decrecen, aumentan, en cambio, las resoluciones de contratos de obra pública provocadas por problemas de financiación o por causa imputable al contratista que retrasa o abandona la obra o que termina por entrar en concurso de acreedores. Valga este ejemplo como muestra de una situación dificultosa que tiene en el desempleo su más perversa expresión.

En el marco de esta fuerte desazón por la crisis y el desempleo, que todos compartimos y de la que ojala pronto salgamos, quiero hoy volver a destacar, como ya he hecho en otras ocasiones, varias concretas cuestiones. En primer lugar, el masivo seguimiento que las Administraciones Públicas andaluzas practican respecto de los criterios que expresa este Consejo; no en vano, en el 95% de las ocasiones la Administración resuelve de conformidad con nuestro dictamen. En segundo lugar, debo valorar muy positivamente el sentido institucional y de consenso que preside las deliberaciones y acuerdos de este Órgano plural; sólo cuatro votos particulares discrepantes sobre cerca de 900 dictámenes dan cuenta de un modo de proceder meticuloso al servicio exclusivo de intereses generales e institucionales. Por otro lado, me satisface poner de manifiesto, también, el dato, a mi juicio no menor, de que, por quinto año consecutivo, la totalidad de nuestros dictámenes han sido emitidos en plazo inferior al señalado por las leyes. Ello da cuenta de la laboriosidad y responsabilidad de todos los Consejeros y Consejeras de esta Institución, de la excelente vocación y cualificación para el servicio público de los Letrados y Letrada, y de la profesionalidad y disponibilidad del resto del personal del Consejo dirigidos por un secretario general prudente, ordenado y austero.

III.- Sr. Presidente: Forma parte de los usos y costumbres de este solemne acto reflexionar sobre algunos aspectos de orden jurídico-constitucional que preocupan a sectores importantes de la opinión pública. En primer lugar, sobre la crisis, que es económica, pero también política y social. Porque, cuando la economía se eleva a única razón de Estado, padece la Política pero también el Derecho, las instituciones y el propio orden constitucional. Dicho de otra manera, si con ocasión de la crisis se incumplieran las prescripciones de los Estatutos de Autonomía, se privatizaran servicios públicos esenciales se, recentralizasen competencias a favor del Estado o se utilizase, indebidamente, fuentes del derecho, como el decreto-ley, previsto en la suprema norma sólo para casos de extraordinaria y urgente necesidad, si todo esto sucediere, -y ejemplos hay de que algo de ello está acaeciendo- estaríamos forzando la Constitución más allá del límite de estiramiento de sus normas y violentando, más que mutando, el sentido y alcance de sus preceptos. Estaríamos asistiendo, impávidos, a una voladura controlada del proceso constituyente de 1978 y a una deconstrucción del consenso constitucional tan laboriosamente forjado.

España no es un Estado liberal de Derecho. España, según la norma de cabecera de nuestra Constitución, art. 1.1, “se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. Eso es lo que votaron en referéndum los españoles y no puede ser alterado, mutado y, menos, violentado sin una reforma total de la Constitución. Tampoco España es un país centralizado, pues nuestra Constitución territorial, tanto en su aspecto formal como material, contiene un gran pacto de distribución del poder político entre entidades diferentes, basado en equilibrios delicados y hasta precarios, que no consiente advertencias intimidatorias ni amenazas de intervención sin causa plausible, razonable, suficientemente debatida por las partes y con anclaje preciso y directo en la propia Constitución.

IV.- Sr. Presidente: Una de las grandes aportaciones de la Constitución española de 1978 a la construcción del Estado post-franquista consistió en posibilitar la descentralización política del conjunto del territorio del Estado. La articulación de diecisiete nacionalidades o regiones y de dos ciudades autónomas fue la respuesta constitucional a uno de los problemas endémicos de la conformación territorial de España. Por eso, en estos momentos de crisis económica, social y política, en que se prodigan críticas y posiciones precipitadas sobre la insostenibilidad del Estado Autonómico y del Estado Social, es absolutamente indispensable recordar que el periodo de paz y prosperidad más amplio de la historia de España está indisolublemente asociado a la implantación de uno y otro a partir de la vigente Constitución.

Es cierto que pueden efectuarse algunas críticas fundadas a la funcionalidad del sistema en su conjunto. Pero, ello no significa que no debamos afirmar con contundencia que las Comunidades Autónomas españolas han dispuesto de unos Estatutos de Autonomía que han producido unos rendimientos óptimos en el transcurso de los treinta años de vigencia que se acaban de cumplir. Durante este tiempo, las respectivas normas institucionales básicas han posibilitado en los distintos territorios la profundización y participación democrática, la legitimación del subsistema político y un amplio despliegue institucional autóctono. En Andalucía, en particular, ha supuesto, además, la impulsión de un abanico de políticas públicas cuya característica esencial ha consistido en una determinante vocación social unida a una preocupación por la dotación de infraestructuras orientadas al despegue económico, en armonía con un desarrollo rural sostenible.

Pues bien; ha transcurrido un tercio de siglo desde la aprobación de la Constitución y casi otro tanto desde la promulgación de los primeros Estatutos de Autonomía. Y el hecho cierto es que la realidad política, social, económica y cultural, tanto desde la perspectiva interna como desde la internacional, poco se parecen hoy a aquellas condiciones reales y ambientales a las que hubo que hacer frente a finales de los años setenta del siglo pasado. En este espacio de tiempo, han sucedido muchos eventos, indudables avances e importantes transformaciones que no pueden ser obviadas desde el plano de las supremas normas. Así:

- España formalizó en 1985 su ingreso en la Unión Europea, lo que ha supuesto la necesidad de homologar nuestro sistema político, económico, monetario, fiscal, etc. a las prescripciones de los Tratados constitutivos, además de la incorporación a nuestro sistema de fuentes del Derecho de las normas y decisiones aplicables en nuestro territorio aprobadas por las instituciones de la Unión.

- Se ha desplegado el Estado autonómico y producido una profunda descentralización partiendo de un impreciso pero abierto Título VIII de la Constitución, construyendo una suerte de funcionamiento territorial casi federal para dar cumplida respuesta a profundas –y, a veces, antiguas- reivindicaciones de autogobierno. Y se ha conseguido, fundamentalmente, sobre la base de acuerdos políticos y dirimiendo los conflictos mediante sentencias del Tribunal Constitucional.

- Se ha desarrollado el Estado social de derechos y prestaciones, universalizando los servicios públicos básicos y confiriendo otra serie de libertades y derechos ciudadanos derivados, bien de derechos fundamentales constitucionalizados, o bien del surgimiento de nuevas libertades y derechos de prestación producto de la consolidación democrática y del avance social.

- España ha transitado desde un país que ajustaba sus excedentes de mano de obra desprotegida por la vía de su exclusión hacia la emigración exterior, a un país de acogida de cientos de miles de inmigrantes, puente y frontera de dos mundos, cuyos derechos y deberes hemos atendido, establecido y garantizado.

- En escasas décadas se ha transformado profundamente la estructura social y económica del país, abandonando los últimos residuos del intervencionismo autárquico hacia la plena inserción en el capitalismo internacional. Ello ha sido posible mediante el tránsito de una sociedad agraria y preindustrial a una economía abierta basada en un mayor equilibrio entre los sectores productivos, donde el sector terciario es determinante para el mantenimiento del empleo.

En definitiva, hemos abierto nuestras fronteras, estamos presentes en foros multilaterales, participamos en programas de cooperación y en misiones de paz internacionales y nos hemos integrado, paso a paso, en la globalización económica, en la modernización ecológica, en la sociedad del conocimiento y de la información. La biomedicina, las energías renovables, la industria aeronáutica, la transformación agro-alimentaria o la cultura, el turismo y el ocio son sectores económicos donde Andalucía es verdaderamente competitiva.

Aunque tardíamente, España se incorporó al constitucionalismo de matriz social y democrática; ese gran pacto entre el mundo del capital y el del trabajo para crecer más y distribuir mejor, a cambio de paz social y del reconocimiento de los derechos sociales de los trabajadores y su participación en la dirección de las empresas. De esta manera los españoles consiguieron el acceso masivo a los bienes de consumo de la sociedad industrial, a la vez que una acción eficaz de gobierno conseguía generalizar los servicios públicos emblemáticos del Estado de Bienestar: sanidad pública universal y gratuita, educación pública universal y gratuita y una red de servicios públicos sociales y asistenciales, reconocidos en la Constitución como derechos y no como simples actos de caridad o beneficencia.

Por eso hemos venido manifestando con reiteración que una de las características mas destacadas del Estado autonómico construido en España a partir de la Constitución de 1978 es su profunda imbricación con el Estado social de derechos. O dicho de otra manera, las Comunidades Autónomas se han convertido en los entes prestadores de todo tipo de servicios en detrimento de la Administración central del Estado, por más que ésta siga conservando determinados instrumentos tendentes a salvaguardar la cohesión social y la solidaridad interterritorial (seguridad social, pensiones, Fondo de Compensación, etc.).

Esta afirmación, ya válida desde la generalización del proceso autonómico en los años ochenta del pasado siglo, se ha visto claramente convalidada a partir de la aprobación de las últimas reformas de los Estatutos de Autonomía de Andalucía y otras importantes Comunidades Autónomas. En efecto, frente a los lacónicos enunciados de nuestro Estatuto aprobado tras la entrada en vigor de la Constitución, el nuevo texto reformado ha establecido una vasta red de <<derechos estatutarios>> y acogido una potente presencia intervencionista de la Administracion con objeto de hacer efectivos tales derechos.

Con tal motivo, los adversarios del Estado autonómico, social y democrático de derecho, aprovecharon este nuevo impulso descentralizador para plantear una estéril polémica doctrinal: la que tiene que ver con la cuestión de si los Estatutos eran norma habilitante y suficiente para crear nuevos <<derechos>>, y la que sostuvo que esta deriva propendía hacia una cierta <<refeudalización>> y fragmentación del sistema. La realidad, sin embargo, es bien otra. La realidad nos ha puesto de manifiesto que en Comunidades Autónomas, como Andalucía, la interacción entre Administración y ciudadano, en aras de su protección, ha alcanzado un desarrollo más que notable. Que estos derechos y prestaciones se articulen desde las Administraciones Autonómicas, y por tanto desde la llamada <<periferia>> del sistema de derechos, ofrece muchas más ventajas que inconvenientes y marca señaladamente el sesgo de aquellas comunidades autónomas -como Andalucía- dotadas de unas políticas publicas de alto valor proteccionista.

Este empeño de progreso del poder estatuyente andaluz ha sido revalidado por la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia constitucional, cuando ha venido a establecer que el verdadero contenido de la autonomía sólo se alcanza cuando se despliegan políticas propias y distintas en el ejercicio de competencias estatutarias. En el fondo, quienes han pretendido negar la potencialidad de los Estatutos para crear nuevas situaciones o posiciones jurídicas, estaban negando la propia profundidad transformadora de la autonomía política. Tal vez esta sea la razón que, finalmente, fundamenta la oposición política y doctrinal a la reciente reforma de los Estatutos y a la nueva acomodación de las Comunidades Autónomas en el contexto de una distinta reconfiguración de la Constitución territorial del Estado.

La virtualidad de la autonomía en nuestra Comunidad Autónoma ha consistido, básicamente, en orientar sus políticas hacia la consecución de la igualdad real y efectiva y a la progresiva construcción de la “Andalucía social”. Por ello, fuimos los primeros en creer y en defender la necesidad de incorporar al Estatuto nuevos derechos sociales. Unos derechos dotados de una titularidad verdaderamente expansiva, que se extiende a todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía (salvo el de participación política, que además de no ser un derecho social, se rige por la legislación estatal y comunitaria).

Unos derechos sobre los que, también, el propio Estatuto establece cautelas respecto a los contornos del ámbito de su efectividad y eficacia, pues su implementación no puede modificar el sistema de distribución de competencias ni crear títulos competenciales nuevos o alterar los existentes. Ello significa que ninguno de los derechos o principios regulados en el Título I del Estatuto puede ser desarrollado o aplicado de forma que limite o reduzca derechos reconocidos por la Constitución o por los convenios o tratados internacionales ratificados por España. Unos derechos, en fin, de los que se predica la prohibición de toda discriminación en su ejercicio y en la regulación de sus principios.

Las garantías que el Estatuto de Autonomía establece para salvaguardar la eficacia de los derechos estatutarios son plurales y diversas: en primer lugar la garantía judicial, si se trata de verdaderos <<derechos>> subjetivos; en segundo lugar la legislación del Parlamento, si se trata de <<principios>> que deban regularse; al Gobierno y a la Administración Pública compete, en fin, su eficacia y despliegue, si se trata de <<políticas públicas >>. Además, no es posible desconocer la necesidad de propiciar mecanismos de cooperación y colaboración horizontal, pues el espacio globalizado exige la promoción de las relaciones territoriales horizontales, más allá del ámbito de actuación asignado a los poderes públicos andaluces.

Los derechos sociales reconocidos en el Capítulo II del Título I vinculan a todos los poderes públicos y deben ser interpretados en el sentido más favorable a su efectividad. Corresponde al Parlamento de Andalucía aprobar las leyes de desarrollo desde el respeto al contenido de cada derecho establecido por el Estatuto. La protección jurisdiccional se extiende a todos ellos, de manera que los actos de los poderes públicos andaluces que vulneren estos derechos podrán ser objeto de recurso ante la jurisdicción correspondiente en los términos y plazos que establezcan las leyes procesales.

Por lo demás, en lo que se refiere a los principios rectores de las políticas públicas, su reconocimiento y protección informa las leyes y los reglamentos andaluces, la práctica judicial y la actuación de los poderes, y podrán ser alegados ante los Tribunales en los términos que dispongan las leyes que los desarrollen. Una legislación adecuada, una financiación suficiente y la eficacia y eficiencia de la acción administrativa deben garantizar el efectivo cumplimiento de estos elementos esenciales de nuestro ordenamiento propio.

No es posible, por tanto, en términos constitucionales, imponer una armonización jurídica allí donde existen diferencias normativas de rango constitucional. La razón económica, interpretada desde una determinada orientación política, no puede sustituir al sistema de derecho creado por el <<bloque de la constitucionalidad>> y ratificado en referéndum por la ciudadanía. Por eso es urgente entender que el Estado autonómico permite y auspicia el establecimiento de políticas propias con fundamento en regímenes jurídicos diversos, todo ello en el ejercicio de competencias normativas previstas en los Estatutos. Ello es, justamente, lo que hace posible la diferenciación de posiciones jurídicas de los ciudadanos en cada Comunidad Autónoma, diferencia de status permitido por la Constitución con dos límites precisos: la necesaria igualdad en todo el territorio nacional del régimen de los derechos fundamentales y la competencia que el Estado mantiene para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes.

Garantizadas las posiciones jurídicas fundamentales de los españoles en el conjunto del territorio de España y respetadas las competencias propias del Estado, nuestra Constitución permite que los parlamentos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas establezcan sus propias políticas diferenciadas en las materias de su competencia y, que al hacerlo, determinen una diversidad de regímenes jurídicos en cada una de ellas con los efectos consiguientes sobre la ciudadanía de cada territorio autonómico. Esta es la jurisprudencia sentada por la importante STC 247/2007, sobre el Estatuto de Autonomía de Valencia, que declara ajustados a la Constitución concretos preceptos en materia de “derechos” estatutarios, interpretación ratificada en la STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

La modernización en materia de derechos propiciada por nuestro Estatuto de Autonomía coloca a Andalucía a la cabeza del reconocimiento de la dignidad de la persona y de los derechos que le son inherentes, según la cultura democrática imperante en este momento histórico. En su día, ninguna duda tuvo el <<Poder Estatuyente>> al considerar que la consolidación de las libertades y la tolerancia social han hecho emerger nuevos derechos de libertad, a la par que nuestra plena incorporación a la sociedad del bienestar demanda nuevas prestaciones públicas, plena igualdad real y efectiva de derechos entre hombres y mujeres, presencia de criterios medioambientales en las políticas públicas para hacer compatible producción y sostenibilidad. Nuevas respuestas a nuevas necesidades de nuevos tiempos.

Sr. Presidente. Concluyo ya: Hemos dicho que nuestra Constitución establece, nada menos que en su cláusula de apertura, que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho…”. Esto significa, sencillamente, subordinar la economía a la política, intervenir y corregir el mercado desde los Poderes Públicos, garantizar las libertades pero también los derechos sociales, subordinar la riqueza al interés general, remover los obstáculos que impidan o dificulten la igualdad real y efectiva. Y también significa la legitimación del sistema político con fundamento en la voluntad popular de la ciudadanía así como la sujeción de todos los Poderes Públicos a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Sras y Sres.: El pasado día 2 de mayo en el Hospital de las Cinco Llagas resonaban las siguientes palabras del entonces candidato, hoy Presidente de la Junta de Andalucía, en su Discurso de Investidura pronunciado ante el Parlamento, y que yo hago mías:

“Nos resistimos a aceptar que una crisis de las finanzas públicas pueda erigirse en el argumento para dilapidar años y años de avances sociales. También nos resistimos a creer que sea insostenible un modelo de Estado, el de las autonomías, que, con sus altibajos, ha sido el que mejor ha servido para un crecimiento equilibrado y cohesionado de España. Y por encima de todo, no podemos tolerar retroceder en la igualdad de oportunidades cuya mejor expresión la encontramos en la educación pública, la sanidad universal y la atención de las personas mayores o en situación de dependencia.” Que así sea.

Muchas gracias.