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Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007
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La evolución del mercado de la vivienda
La actual situación del mercado de la vivienda supone un obstáculo al ejercicio del derecho constitucional de todos los ciudadanos a una vivienda digna. Ello se debe al incremento de los precios de venta de las viviendas, tanto las nuevas como las usadas, y al mayor esfuerzo que las familias han de realizar para su compra, lo que origina que se excluya a amplios sectores de la población del mercado de la vivienda.
En España, en el periodo comprendido entre 1996 y 2002 el precio de la vivienda ha aumentado un 82,7%, mientras que los salarios sólo lo han hecho un 15%. Consecuentemente, las familias españolas han de realizar cada vez un mayor esfuerzo para la adquisición de su vivienda, al dedicar a ello un 50,9% de la renta familiar disponible.
En Andalucía, la intensidad de esta tendencia inflacionista ha sido menor, puesto que en el mismo periodo los precios crecieron un 76%, seis puntos por debajo de la media nacional, mientras que los salarios han aumentado un 14%. Al mismo tiempo, las familias andaluzas dedican un 41,6 de su renta a la adquisición de vivienda.
Este incremento de precios no se debe sin embargo a una escasez de viviendas en términos globales. Antes al contrario, el ritmo de construcción de viviendas ha aumentado considerablemente los últimos años, situándose muy por encima del número de hogares que se constituyen cada año. En la última década en España se pasó de construir 150.000 viviendas al año a 500.000 en 2002, mientras que el número de hogares formados en el último año no alcanzó los 300.000.
En Andalucía las diferencias son similares. El número de viviendas construidas como media anual en el último cuatrienio es de más de 100.000, cifra que duplica los 50.000 hogares constituidos cada año. La diferencia entre las dos magnitudes está motivada por la construcción de segunda residencia y viviendas que quedan vacías.
Al mismo tiempo, el precio del suelo ha crecido incluso por encima del de la vivienda , especialmente en las grandes áreas metropolitanas y en el litoral, donde se concentra la mayor parte de la población tanto en Andalucía como en España en general. Ello a pesar del incremento del volumen de suelo calificado como urbanizable.
Sin duda, ni en España ni en Andalucía existe un problema de escasez de vivienda en términos agregados, como tampoco de escasez de oferta de suelos urbanizables. Sin embargo, existe una escasez de viviendas a precio asequible, lo que impide dar solución a los problemas de acceso a la vivienda de amplios sectores de la población.
Por otra parte, la coyuntura económica general, caracterizada por la profunda crisis de los mercados de valores, ha provocado que tanto la vivienda como el suelo se conviertan en refugio de inversiones de muy variada índole. Existe además un volumen considerable de suelos clasificados como urbanizables que son retenidos especulativamente por sus propietarios y que sólo se incorporan al proceso urbanizador según los intereses de los mismos. Todo ello provoca que sea el mercado de inversiones el que fije el precio de la vivienda, y no la demanda social de acceso a la misma.
Esta dinámica se ha visto reforzada por las reformas legales introducidas por el Gobierno de la Nación desde 1996 a la actualidad, tendentes a la liberalización del suelo. Especial incidencia ha tenido la Ley de Valoración y Régimen del Suelo de 1998. Con ella, la valoración del suelo ya no se fundamenta en su valor inicial en función de su clasificación, sino en el valor de expectativa de mercado.
Ante esta situación, resulta necesario reformar una serie de disposiciones legales de ámbito nacional, como la legislación sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, la Ley de Arrendamientos Urbanos o la legislación fiscal relacionada con la vivienda.
Descenso de vivienda protegida
Tradicionalmente la vivienda protegida ha sido una vía importante para facilitar el acceso a las familias con recursos limitados y, de forma indirecta, para atemperar la tendencia alcista del mercado.
Así, en el momento de mayor esfuerzo por parte del Estado en política de vivienda, se construían en España entre 50.000 y 60.000 viviendas protegidas al año, de las cuales Andalucía absorbía más de un 25%.
Sin embargo, el Plan Nacional de Vivienda 2002-2005 supone un severo descenso de la promoción de viviendas protegidas en todo el país. Los objetivos de construcción de viviendas protegidas al año descienden un 41% respecto al anterior Plan, con una media de apenas 40.000 viviendas protegidas de nueva construcción al año para toda España.
Este recorte es aún más acusado en el caso de Andalucía ya que los objetivos asignados por el Plan Nacional 2002-2005 descienden un 61,9% respecto al anterior Plan, con apenas 5.000 viviendas protegidas de nueva planta al año.
Ello resulta especialmente preocupante si tenemos en cuenta que Andalucía concentra el 20% de la población joven española (hasta 35 años), que es el colectivo que en mayor medida demanda una primera vivienda y que tiene especiales dificultades para conseguirla, dada la evolución del mercado.
A pesar de este recorte de objetivos, la Junta de Andalucía y los promotores públicos y privados vienen realizado en los últimos años un considerable esfuerzo en este sentido, que se ha materializado en la superación sustancial de los cupos anuales asignados por el Gobierno central. Tal es el caso, por ejemplo, del año 2002, en el que, de las 5.010 viviendas de nueva construcción asignadas en los objetivos del Plan Nacional, se calificaron un total de 16.266, es decir, el triple de las previstas.
En un plano estrictamente regional, parece evidente que es necesario impulsar políticas que favorezcan el acceso a la vivienda de sectores de población actualmente excluidos del mercado. Políticas de vivienda que, partiendo de las dificultades que caracterizan la situación actual, ofrezcan soluciones para garantizar el cumplimiento del derecho constitucional a una vivienda digna, además de incidir en otros aspectos relacionados con la habitabilidad, como las situaciones de infravivienda, la rehabilitación de entornos urbanos degradados o la recuperación de núcleos históricos.
El Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007 es la herramienta a través de la que la Junta de Andalucía pretende contribuir a aliviar la difícil situación por la que atraviesa el mercado de la vivienda. Para ello, se vale de una serie de programas y figuras que combinan las actuaciones de promoción con las de rehabilitación y de suelo, todas ellas encaminadas a dar solución al que se considera uno de los problemas prioritarios, si no el principal, de cualquier familia española y andaluza.
Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía
La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, aprobada por el Parlamento Andaluz el día 17 de diciembre de 2002, ejerce una influencia determinante sobre el nuevo Plan Andaluz de Vivienda y Suelo y sus distintos programas y figuras. Esta Ley regula nuevos mecanismos de intervención pública en el mercado del suelo y la vivienda, entre los que destacan los siguientes:
- La reserva de un 30% de los nuevos suelos de uso residencial para viviendas de protección pública en las áreas metropolitanas, el litoral y, en general, los municipios de relevancia territorial definidos en la Ley.
- El agente urbanizador, a fin de poner en el mercado suelos urbanizables actualmente ociosos. Con la misma finalidad, se crean las figuras de los agentes edificador y rehabilitador para los suelos urbanos.
- La constitución de Patrimonios Públicos de Suelo con destino a políticas de vivienda.
La Ley supone un marco de actuación en materia de política de fomento a la vivienda protegida en Andalucía, que tiene en el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007 su muestra más representativa.
Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007
El nuevo Plan Andaluz de Vivienda y Suelo promovido por la Junta de Andalucía parte de una vocación social clara: favorecer el acceso a la vivienda a las familias de menores recursos, posibilitar la emancipación de los jóvenes y facilitar la movilidad laboral a las personas con esta necesidad. Esta vocación social se concilia con una preocupación por la recuperación de espacios urbanos construidos. Ambos objetivos se materializan en una apuesta por:
- Promoción de viviendas de nueva planta.
- Ocupación de viviendas construidas y deshabitadas.
- Rehabilitación de entornos degradados o de cascos históricos.
El nuevo Plan marca una continuidad con respecto a los planes precedentes, iniciados en 1990, y también cuenta con algunos elementos innovadores. Entre los elementos de continuidad, se encuentran los programas de fomento del alquiler, los de erradicación de la infravivienda o los de rehabilitación, en los que, no obstante, también se han introducido algunas modificaciones. Los elementos innovadores son resultado de la preocupación por dar respuesta a los nuevos problemas del mercado de la vivienda, y entre ellos se encuentran, además de algunas nuevas figuras, instrumentos como los acuerdos municipales para la cesión de suelo o la cláusula de eficacia.
El nuevo Plan señala como destinatarios prioritarios a una serie de segmentos de la sociedad. Básicamente, son los siguientes: personas con recursos limitados, jóvenes menores de 35 años, mayores de 65 años, familias numerosas, familias monoparentales y personas con especiales problemas sociales. Todas las figuras del nuevo Plan están ideadas para atender las necesidades de estos segmentos. Se trata, pues, de un plan más centrado en dar solución a las dificultades sociales de acceso a una vivienda que en la mera promoción urbana y residencial.
Los objetivos generales del nuevo Plan son, básicamente, los siguientes:
- Facilitar el acceso a la primera vivienda de las personas con recursos limitados (hasta 4 veces el Salario Mínimo Interprofesional), a los jóvenes menores de 35 años, familias numerosas, monoparentales y aquéllas con especiales problemas sociales.
- Promover la equidad territorial en el acceso a la vivienda, atendiendo prioritariamente a los ámbitos con problemas más acuciantes, como son las áreas metropolitanas.
- Recuperar la cota tradicional de promoción de viviendas protegidas en Andalucía, contrarrestando para ello el recorte de objetivos que contempla el Plan Nacional de Vivienda.
- Fomentar el alquiler de viviendas, especialmente para jóvenes, como medida para favorecer su emancipación.
- Propiciar la salida al mercado del importante patrimonio de viviendas desocupadas.
- Mejorar la sostenibilidad ambiental y la calidad de las viviendas, teniendo para ello en cuenta los programas de rehabilitación.
- Propiciar la recuperación de los entornos urbanos construidos, a través de los programas de Rehabilitación Concertada y los programas de Rehabilitación Integral de Barriadas.
- Favorecer la constitución de patrimonios públicos de suelo, mediante la implicación de los Ayuntamientos, en el marco de la aplicación de la nueva Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.
El nuevo Plan tiene en los Ayuntamientos, y especialmente en los Ayuntamientos de los designados por la nueva Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía como “Municipios de Relevancia Territorial” (los que cuentan con más de 20.000 habitantes, los situados en el litoral y los ubicados en el área de influencia de las principales aglomeraciones urbanas de Andalucía), una de sus piezas esenciales a la hora de configurar el nuevo mapa de la promoción pública de viviendas en Andalucía. En este contexto, el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo se vale de tres grandes instrumentos a través de los que pretende conseguir la implicación de los principales Ayuntamientos andaluces en su esfuerzo por fomentar la vivienda protegida: los acuerdos municipales para la cesión de suelo y la cláusula de eficacia. A ellos dos hay que sumar una nueva herramienta: los acuerdos con entidades financieras.
- Acuerdos para la cesion de suelo . Esta medida supone una materialización de lo establecido por la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, según la cual el 30% de los suelos que se califiquen como residenciales
debe reservarse a viviendas protegidas. Así pues, la Junta de Andalucía favorecerá la promoción de viviendas protegidas en todos aquellos Municipios de Relevancia Territorial que se comprometan a ceder suelo para ello. El volumen de vivienda protegida en estos municipios dependerá, pues, de la disposición de los Ayuntamientos a ceder suelo. La Junta de Andalucía facilitará la financiación de las actuaciones protegidas de vivienda y suelo previamente acordadas, especialmente en la nueva figura de Viviendas de Iniciativa Municipal y Autonómica (MYA). - Cláusula de eficacia . Con este instrumento, el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo pretende impulsar la labor de los municipios más activos en su esfuerzo por fomentar la construcción de vivienda protegida mediante la cesión de suelo. El Plan prevé una reserva de eficacia del 20% del total de viviendas previstas para los municipios que realicen una apuesta más decidida por la promoción pública. En los acuerdos con cada municipio, se establecerá un programa de actuaciones temporales y territoriales. Este programa de actuaciones se incrementará para los municipios más comprometidos, de manera que puedan avanzar por encima de sus previsiones
anuales. Por el contrario, los objetivos anuales no alcanzados en una fecha determinada por un municipio específico podrán ser reprogramados, atendiendo precisamente a las necesidades de los municipios más activos. - Acuerdos con entidades financieras . El último de los instrumentos que contempla el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo es el que se refiere a los acuerdos con entidades financieras, en el marco de la denominada financiación autonómica cualificada. Esta financiación, según el Plan, contempla dos modalidades:
- Préstamos cualificados concedidos por las entidades de crédito públicas y privadas en el ámbito de los convenios suscritos con la Junta de Andalucía.
La financiación por parte de entidades financieras o financiación cualificada se podrá obtener no sólo en relación a la vivienda, sino también para la promoción, adquisición y rehabilitación de otros inmuebles incluidos en los proyectos, como por ejemplo los garajes o los trasteros.
- Ayudas económicas directas, consistentes en la subsidiación de los préstamos cualificados y en subvenciones.
- Préstamos cualificados concedidos por las entidades de crédito públicas y privadas en el ámbito de los convenios suscritos con la Junta de Andalucía.
Los programas a través de los que se articula el nuevo Plan son los siguientes:
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