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La
protección del medio ambiente desde el punto de
vista legal, no es una novedad de los últimos tiempos.
Podemos encontrar verdaderas normas de Derecho Ambiental,
tanto en sus facetas reguladoras como represoras, en distintas
épocas históricas, en las que muy seguramente
ni el ciudadano ni el Legislador tuvieran conciencia de
estar actuando en ese sentido, ya que ni siquiera existía
el término "medioambiental".
Sin
necesidad de remontarnos más allá del Derecho
Romano, que constituye el embrión del Derecho Continental
Europeo, ya se establecían en sus normas un catálogo
de derechos y obligaciones que, si bien es cierto se referían
y protegían la propiedad y los intereses económicos
a ella vinculados, de forma indirecta contribuían,
sin dudas, a lo que en aquél tiempo podíamos
entender como desarrollo sostenible.
El
Fuero Juzgo, código de leyes visigodas españolas
desde el siglo V, en su Libro VIII establecía normas
protectoras expresas sobre los incendios de montes, el
daño al ganado y otros animales, protección
de las aguas de los ríos etc. Más recientemente
la Ordenanza de Montes de 1833 y la Ley de Aguas de 1879
se constituían en verdaderos modelos, en su género
y en su tiempo, de normas detalladas y perfectamente estructuradas,
que en su técnica legislativa superan a las actuales.
Sin embargo no pudieron sobrevivir a dos elementos no
previstos, los avances tecnológicos y la desbordante
explotación de recursos que supuso el siglo XX.
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El
Fuero Juzgo, código de leyes españolas
desde el siglo V, en su Libro VIII establecía
normas protectoras expresas sobre los incendios de
montes y la protección del agua de los ríos |
Son
estas dos circunstancias las que se constituyen en el
detonante de una mayor, por no decir nueva, sensibilidad
social sobre lo que ahora empezaba a ser un verdadero
problema: La protección medioambiental.
La
exposición de motivos de la Ley Española
de Protección del Ambiente Atmosférico de
22 de diciembre de 1972, se hace eco de esta realidad
cuando dice: "La degradación del medio ambiente
constituye, sin duda alguna, uno de los problemas capitales
que la humanidad tiene planteados en esta segunda mitad
del siglo, problema cuya gravedad no es preciso ponderar.
La explotación intensiva de los recursos naturales,
el desarrollo tecnológico, la industrialización
y el lógico proceso de urbanización de grandes
áreas territoriales son fenómenos que, incontrolados,
han llegado a amenazar en determinadas regiones la capacidad
asimiladora y regeneradora de la naturaleza y que, de
no ser adecuadamente planificados, pueden abocar a una
perturbación irreversible del equilibrio ecológico
general, cuyas consecuencias no son fácilmente
previsibles."
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Llegados
a este punto, es necesario analizar qué ámbito
legal es el más adecuado para una correcta protección
del Medio Ambiente. Dos son, en un primer momento, los
caminos a seguir: El Derecho Administrativo y el Derecho
Penal. Ambos ordenamientos, aunque íntimamente
ligados, son radicalmente dispares en sus principios y
su filosofía.
El
Derecho Administrativo es esencialmente regulador de la
actividad humana que se desarrolla en forma de persona
jurídica pública, así como la del
particular en relación con la administración,
o la del particular que desarrolla actividades que afectan
a la cosa común.
Es
un derecho preventivo, regulador, armonizador, que establece
pautas. Es un derecho vertical en su formación,
ya que es la propia Administración la que establece
la norma a seguir en una determinada materia, encauzando
la actividad social hacia un modelo definido por el Legislador
previamente, auque fuertemente mediatizado por la presión
internacional a través de los Convenios y Tratados,
por el sistema económico tanto externo como interno,
por la propia estructura administrativa del país
y, en nuestro caso concreto, por el reparto de competencias
entre los distintos entes territoriales que componen el
complicado entramado de la Administración española.
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De
una forma seria y amplia aunque mejorable se regulaba
en 1995 prácticamente por primera vez en
nuestro Código penal el delito medioambiental
y el urbanístico
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Precisamente
por existir una regulación civil y otra administrativa
suficientemente amplia, y por carecer de una especial
sensibilidad o conciencia social en materia medioambiental,
es por lo que ha tardado tanto en aparecer el Derecho
Penal Mediambiental. En España siempre se ha considerado
que el tema del Medio Ambiente, era una cosa que debería
permanecer en el ámbito del Derecho Administrativo.
Todavía hoy hay quienes siguen pensando que ha
sido un error introducirlo en el Derecho Penal.
Pero
lo cierto es que determinadas señales empezaron
a poner sobre la mesa la necesidad de un cambio. Por una
parte la prolija y abundante regulación administrativa
sobre la materia medioambiental, produce a veces el efecto
contrario al perseguido, pues hace difícil el conocimiento
de las normas y por tanto su cumplimiento. Por otro lado
la respuesta de la Administración en España
ante los problemas que se le plantean, ha sido y sigue
siendo hoy, salvo honrosas excepciones, especialmente
lenta. Esto le ha privado de una agilidad y eficacia en
sus resoluciones, que no ha dado respuesta a las necesidades
planteadas en una sociedad moderna, que como todas las
de nuestro entorno cultural, se caracteriza por su dinamismo
y celeridad.
El
segundo aviso, lo daba la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, ámbito en el que deben resolverse
las discrepancias e incumplimientos que generan la normativa
administrativa ambiental. Históricamente en nuestro
país ese aspecto de la Justicia ha estado, incomprensiblemente,
colapsado.
La
resolución de los problemas que se plantean en
el terreno administrativo, deben superar dos pruebas especialmente
complejas y exasperantes: concluir la vía administrativa
con su escritos, alegaciones y recursos, con distintos
plazos e instancias y después, si te quedan fuerzas,
emprender una nueva batalla legal ante la Jurisdicción
Contenciosa que puede durar décadas, años
en el mejor de los casos.
Un
tercer elemento que propició el cambio, nos vino
impuesto desde fuera. La Comunidad Europea y los compromisos
que a lo largo del tiempo ha ido adquiriendo nuestro Estado,
obligaban a contemplar ciertos aspectos penales del tema
ambiental.
El
último aviso, y para mi el más importante,
es el nacimiento de una conciencia social en materia medioambiental,
que exige al conciudadano un comportamiento y al Legislador
una respuesta ante determinados problemas.
Frente
al argumento, cierto por otro lado, de que el medio ambiente
entra en el Derecho Penal, ante la imposibilidad de su
control por parte de la Administración. Debemos
pensar que en mayor medida ha contribuido a la creación
del Derecho Penal Ambiental, el plante de nuestra sociedad
ante determinadas conductas con las que se siente herida
y que ya no tolera y ve "normal". Se criminalizan
actos que ponen en serio peligro nuestra calidad de vida
y la obligación que tenemos de transmitir a otras
generaciones el espacio físico que hemos recibido,
en las mejores condiciones.
Así
de una forma seria y amplia, aunque mejorable, se regulaba
en 1995, prácticamente por primera vez, en nuestro
Código Penal el delito medioambiental y el urbanístico,
ambos estrechamente unidos.
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Otro
elemento importante es la formación de jueces
y fiscales en la materia ya que sólo así
se puede garantizar la correcta aplicación
e interpretación del derecho medioambiental |
La
experiencia en estos diez años de vigencia, ha
sido ciertamente positiva. También ha servido para
poner de manifiesto algunos problemas que urge resolver.
De
un lado una mayor calidad del texto legal en cuanto a
su redacción y terminología, evitando contradicciones
con normas extrapenales que sirven de referencia ineludible
para la aplicación del Derecho Penal, al haber
optado nuestro legislador por el sistema de norma penal
en blanco. Por otro lado sería necesario un cambio
en el sistema procesal penal de recursos, que permitiera
una más rápida unificación de doctrina.
Otro
elemento importante es la formación específica
de Jueces y Fiscales en esta materia. Sólo así
se puede garantizar una correcta aplicación e interpretación
del Derecho Medioambiental, haciendo eficaz y útil
su gestión. En este aspecto debemos congratularnos,
especialmente en Andalucía, por ser la primera
Comunidad Autónoma en haber dado un paso decisivo
en esa dirección. Así la creación
de la Red de Fiscales Medioambientales de Andalucía,
en funcionamiento desde el año 2003 y ratificada
a través del Convenio de Junio de 2004, firmado
entre la Fiscalía General del Estado y la Presidencia
de la Junta de Andalucía, ha supuesto un avance
importantísimo para conseguir la unificación
de criterios en la aplicación de la norma penal
medioambiental en toda nuestra Comunidad. Con el nombramiento
de dos Fiscales especialistas en cada Audiencia, que despachan
con carácter exclusivo todos los asuntos relacionados
con el medio ambiente, el urbanismo y el patrimonio histórico,
coordinados entre sí y bajo la dirección
del Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia, se
garantiza una única dirección, un único
sentido en la aplicación de las normas.
Igualmente
es importante la creación en Julio de 2003, del
Foro de Formación y Estudios Medioambientales del
Poder Judicial, que tiene su sede en Andalucía,
y en la que se formaran en esta materia todos los jueces
de España.
Siendo
todo esto importante, convendría pensar si para
el futuro y vista la experiencia acumulada en estos diez
años, no sería necesario una reforma más
valiente en este ámbito de la Justicia.
De
todos es conocida la polémica existente entre los
juristas, tanto prácticos como teóricos,
sobre la necesidad de procesos especiales o modelo único
con algunas alteraciones por razón de la especialidad
de la materia. No vamos a entrar de nuevo en esa discusión,
por no ser el lugar ni el momento oportunos, pero a la
vista de lo que se está haciendo en otras materias
de especial trascendencia social, véase el tema
de la violencia doméstica, quizás si fuera
necesaria una reforma procesal que afectara especialmente
al tema medioambiental y urbanístico.
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Siendo
todo importante convendría pensar si para
el futuro y vista la experiencia de los últimos
diez años no sería necesaria una reforma
más valiente en este ámbito de la
Justicia
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Me
refiero expresamente a la creación de unos Juzgados
especializados que trataran desde el punto de vista Penal
y Contencioso el problema Medioambiental y Urbanístico.
Con ello ganaríamos en agilidad pues en numerosas
ocasiones en el proceso penal se plantean cuestiones prejudiciales
administrativas, imprescindibles de resolver para apreciar
o no la cuestión penal de la conducta. Se trata
de una materia muy especializada que requiere conocimientos
administrativos muy amplios y penales. Incide una legislación
Comunitaria, Estatal, de las Autonomías y Local.
Existe hoy una gran disparidad de criterios entre los
Órganos Judiciales, motivada por la falta de unidad
de criterios debido a sus competencias y al sistema de
recursos. Se resolverían con más acierto
las cuestiones de medidas cautelares, a adoptar en los
primeros momentos y que son tan importantes para evitar
la continuación del daño.
Por
último, si la instrucción de estas causas,
como ya ocurre en otras materias (responsabilidad penal
de menores) y otros en países de nuestro entorno
europeo, correspondiera al Fiscal Especialista apoyado
en su investigación por una Unidad de Policía
Judicial (cuya dirección ya le encomienda el Decreto
de 19 de Junio de 1987 y la Ley de Enjuiciamiento Criminal)
integrada por Guardia Civil, Policía Autonómica,
Agentes de Medio Ambiente y Cuerpos de Inspección,
como el que se está creando en materia de Obras
Públicas y Urbanismo, no cabe duda que el sistema
ganaría en eficacia y supondría un vuelco
radical a la situación de indecisión actual.
En cualquier
caso estas ideas, reflexiones, que aquí expongo deben
ser objeto de un debate más amplio y sosegado que podríamos
iniciar entre todos los aludidos en estas notas y para el que
ya os muestro mi disposición.
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