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Marco de referencia para el paisaje en las políticas públicas

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La Junta de Andalucía desarrolla desde la década de los años 90 una línea de trabajo relativa al paisaje, vertebrada en una doble vertiente. Una integrada, por la que se abordan actuaciones que afectan a los elementos constituyentes del paisaje (patrimonio natural, patrimonio cultural, sensibilización social, etc.), y otra específica, incorporándolo a todos los niveles de actuación (leyes, planes, programas y medidas concretas). El Estatuto de Andalucía (2007) contienen las primeras referencias sobre paisaje que comporta su consideración como línea de trabajo de carácter interdepartamental. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (2006) constituye la expresión integrada de esta línea de trabajo, y en su desarrollo la Estrategia de Paisaje de Andalucía vino a concretar para esta Comunidad esta política para la Comunidad andaluza. La entrada en vigor del Convenio Europeo del Paisaje (2008) para la protección, gestión y ordenación del paisaje, supuso una referencia añadida de extraordinario valor por estar concebida como instrumento de gobernanza paisajística compartido, integrado y coordinado.

Convenio Europeo del Paisaje Subir al contenido anterior

El Convenio Europeo del Paisaje (CEP) fue elaborado por el Consejo de Europa, que lo aprobó en el año 2000 en Florencia (Italia). España lo ratificó el 30 de noviembre de 2007 y entró en vigor el 1 de marzo de 2008. Se ha convertido en un marco conceptual y normativo de referencia obligada para todas las administraciones públicas en España a la hora de elaborar y poner en práctica políticas e iniciativas en materia de protección, gestión y ordenación del paisaje.

Según el Convenio, se define paisaje como cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de facotres naturales y/o humanos.

El Convenio Europeo del Paisaje compromete a tomar medidas generales de reconocimiento de los paisajes; de definición y caracterización; de aplicación de políticas para su protección y gestión; de participación pública y de integración de los paisajes en las políticas de ordenación del territorio, así como en las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales. También sobre la sensibilización ciudadana, la educación y la formación de expertos.

Vega de Antequera, Málaga.Vega de Antequera, Málaga.

Siendo consciente de que la riqueza y diversidad paisajística de la región es un valioso patrimonio, un factor relevante de la identidad y un recurso aprovechable, la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene un compromiso con el CEP. Se han desarrollado actuaciones a favor del paisaje en sus políticas (sobre todo, ordenación del territorio, medio ambiente, y patrimonio cultural). Muchas de estas actuaciones ya se habían emprendido con anterioridad a la aprobación del CEP y están en consonancia con los objetivos establecidos en el mismo. De hecho, la experiencia andaluza en materia de paisaje fue uno de los referentes en los que se inspiró el diseño de los contenidos del CEP. En 1992 se firmó en Sevilla por los presidentes de Andalucía, Toscana y Languedoc-Rosellón la Carta del Paisaje Mediterráneo, que constituyó el antecedente para la decisión del Consejo de Europa en 1994 de elaborar un Convenio exclusivamente dedicado al paisaje para todo el ámbito europeo.

POTA y Estrategia de Paisaje de Andalucía Subir al contenido anterior

El POT de Andalucía constituye la primera norma autonómica de referencia sobre el desarrollo integrado de esta política pública en Andalucía y hace mención expresa al CEP, en su momento todavía pendiente de ser ratificado por España. Entre sus determinaciones se establece la elaboración de un Programa Coordinado sobre el Paisaje con un enfoque estratégico, de forma coherente con el planteamiento transversal con que se aborda en todas las Estrategias de Desarrollo Territorial. Su tratamiento es especialmente intenso en las Estrategias para el Sistema Regional de Protección del Territorio, que recogen determinaciones en una doble vertiente: la ordenación de los paisajes y el fomento del paisaje. También se aborda el paisaje en las determinaciones sobre el Sistema de Ciudades y los Sistemas de Articulación Territorial, así como en el apartado sobre Zonificación.

Por otra parte, el desarrollo de estrategias para el paisaje, como vía de implementación del CEP, está explícitamente mencionada en el documento Orientaciones para la aplicación del CEP, adoptado por el Consejo de Europa en 2008.

Con la elaboración de la Estrategia de Paisaje de Andalucía, Andalucía asume la vía de la gobernanza paisajística de forma compartida, integrada y coordinada, que tanto en España como en los países de su entorno encuentra cada vez más seguidores.

La elaboración de la Estrategia incluyó dos fases. En primer lugar, una fase interdepartamental, en la que se ha forjado el consenso a nivel de los servicios centrales de las Consejerías y Agencias de la Junta de Andalucía con competencias en materias de incidencia paisajística. En segundo lugar, un proceso participativo, abierto a un amplio espectro de actores institucionales y agentes económicos y sociales.

La Estrategia de Paisaje de Andalucía tiene dos grandes metas:

  1. Integrar el paisaje en todas las políticas de la Junta de Andalucía con posible repercusión directa o indirecta sobre el paisaje, orientando estas políticas en un paradigma común, y asentando en Andalucía, mediante la acción compartida, integrada y coordinada de las Consejerías involucradas, una política específica para el paisaje con un carácter transversal.
  2. Formación de un pacto por el paisaje en Andalucía, en el que participen las demás administraciones públicas, los agentes económicos y sociales y los ciudadanos.

El paisaje en la acción legislativa de la Junta de Andalucía Subir al contenido anterior

La ratificación y entrada en vigor del Convenio Europeo del Paisaje en España implica, entre otros compromisos, la necesidad de reconocer de forma expresa e individualizada al paisaje en el ordenamiento jurídico del Estado español. la integración efectiva del paisaje en el ordenamiento jurídico español recae en buena medida sobre las Comunidades Autónomas.

En el caso de Andalucía esta situación normativa en relación con el paisaje da como resultado la existencia de más de trescientas disposiciones legales en vigor en las que se alude de manera expresa al mismo, afectando a ámbitos jurídicos tan significativos como los espacios naturales protegidos, el patrimonio ambiental y cultural, la calidad ambiental, la gestión de los recursos naturales, la planificación territorial, el desarrollo del medio rural, las infraestructuras viarias o la regulación de los principales sectores productivos (agricultura, industria, turismo, etc.).

Dentro de este conjunto de disposiciones destaca por su rango y su carácter avanzado en el contexto del ordenamiento jurídico español, el texto del Estatuto de Autonomía, donde se reconoce de manera explícita el derecho de la sociedad andaluza a disfrutar del paisaje en condiciones de igualdad y se determina la necesidad de preservarlo para las generaciones futuras.

Junto a ello, se ha configurado el siguiente conjunto normativo con contenido paisajístico, que tiene un papel fundamental a la hora de definir el marco jurídico de referencia para las políticas públicas de paisaje en Andalucía:

  • Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección.
  • Ley 2/1992, de 15 de julio, Forestal de Andalucía.
  • Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
  • Decreto 155/1998, de 21 de julio, que establece el Reglamento de Vías Pecuarias.
  • Decreto 225/1999, de 9 de noviembre, de regulación y desarrollo de la figura Monumento Natural de Andalucía
  • Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía
  • Decreto 226/2001, de 2 de octubre, por el que se declaran determinados Monumentos Naturales de Andalucía
  • Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía
  • Ley 8/2003, de 28 de octubre, de la Flora y Fauna Silvestres
  • Decreto 112/2003, de 22 de abril, por el que se declara Paisaje Protegido el Corredor Verde del Guadiamar
  • Decreto 558/2004, de 14 de diciembre, por el que se declara el Paisaje Protegido de Río Tinto
  • Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
  • Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Fomento de Energías Renovables y Ahorro Energético de Andalucía
  • Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión de la Calidad Ambiental de Andalucía
  • Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía
  • Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de Régimen Jurídico e los Puertos de Andalucía
  • Ley 7/2010, de 14 de julio, de la Dehesa de Andalucía
  • Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía
  • Ley 5/2011, de 6 de octubre, del Olivar de Andalucía
  • Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía
  • DECRETO 23/2012, de 14 de febrero, por el que se regula la conservación y el uso sostenible de la flora y la fauna silvestres y sus hábitats.
  • ACUERDO de 13 de marzo de 2012, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban los planes de recuperación y conservación de determinadas especies silvestres y hábitats protegidos.

En un segundo nivel jerárquico, pueden situarse todos aquellos instrumentos que se ocupan del desarrollo reglamentario de las anteriores referencia legales, así como aquellos otros destinados a la aprobación de los instrumentos operativos de las políticas públicas de paisaje (planes, estrategias, programas, etc.) Igualmente, cabe encuadrar en este segundo grupo a todas aquellas normas que desarrollan las figuras de protección definidas en la legislación ambiental y de patrimonio histórico. Finalmente, en el escalón más básico atendiendo al rango legal de la normativa, aparecen aquellas normas jurídicas que definen criterios o requisitos para la implementación de programas y acciones específicas en los que el paisaje es merecedor de algún tipo de consideración..
 

Andévalo occidental. Alosno, HuelvaAndévalo occidental. Alosno, Huelva.

 

La consideración del paisaje en el estatuto de Andalucía Subir al contenido anterior

Como hecho especialmente relevante en la adopción de un marco autonómico de referencia, destaca la ampliación y profundización de la consideración del paisaje por el Estatuto de Autonomía de 2007, vigente desde el 19 de marzo de ese año.

El anterior Estatuto de 1981 ya establecía “la protección y el realce del paisaje y del patrimonio histórico-artístico de Andalucía” entre uno de sus objetivos básicos.

El vigente Estatuto de Autonomía considera el paisaje tanto en su preámbulo, donde se valora la gran diversidad paisajística del territorio andaluz como uno de los elementos perfiladores de la personalidad andaluza, como en su articulado, haciéndose referencia expresa, principalmente ligada con el medio ambiente. Así, se incluye entre los principios rectores; se determina en términos de derechos medioambientales y de cultura; y se asocia a la conservación de la biodiversidad.

Entre los principios rectores (art. 37-20), que orientarán las políticas públicas de la Junta, hallamos, de nuevo asociado con el medio ambiente, el “respeto del medio ambiente, incluyendo el paisaje y los recursos naturales y garantizando la calidad del agua y del aire.”
Entre los derechos y deberes del ciudadano, en materia de medio ambiente (art. 28), se determina que “todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable del mismo para evitar su deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las leyes. Se garantiza este derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales”.

Estos mismos conceptos se amplían en el título IV, específico de medio ambiente donde, por el que, en su art. 195: “los poderes públicos orientarán sus políticas a la protección del medio ambiente, la conservación de la biodiversidad, así como de la riqueza y variedad paisajística de Andalucía, para el disfrute de todos los andaluces y andaluzas y su legado a las generaciones venideras”.

Finalmente en relación a la los derechos en materia de cultura (art. 33), se hace referencia al paisaje en estos términos: “todas las personas tienen derecho, en condiciones de igualdad, al acceso a la cultura, al disfrute de los bienes patrimoniales, artísticos y paisajísticos de Andalucía, al desarrollo de sus capacidades creativas individuales y colectivas, así como el deber de respetar y preservar el patrimonio cultural andaluz”.

En definitiva, el paisaje es reconocido en su vertiente de capital natural y cultural, y el derecho al paisaje es reconocido como parte fundamental de la calidad de vida de los ciudadanos, en consonancia con los planteamientos del CEP y de la experiencia europea más avanzada.

Axarquía. Cómpeta, MálagaAxarquía. Cómpeta, Málaga


 

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