Anteproyecto de Ley de Atención Temprana de Andalucía.

Información general

Antecedentes de la norma

La Constitución Española, en su artículo 9, establece que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

En el artículo 39 establece como uno de los principios rectores de la política social y económica, la protección a la familia y a la infancia, exhortando a los poderes públicos a asegurar la protección integral de los hijos y afirmando que "los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos".

El artículo 43 por su parte, reconoce en su apartado 1 el derecho a la protección de la salud y en su apartado 2, establece que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, reconociéndose en el artículo 49, el derecho de las personas con discapacidad a la atención especializada.

Debido a las diferentes materias que confluyen en este anteproyecto de Ley existen diversas competencias de la Comunidad Autónoma en cuya virtud se fundamenta el mismo. En materia sanitaria el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado mediante Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, establece la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular y sin perjuicio de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 61, entre otros, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población.

En lo referente a educación, el artículo 52.1, determina que “Corresponde a la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza no universitaria, en relación con las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado, incluidas las enseñanzas de educación infantil, la competencia exclusiva”.

Y por lo que concierne a la materia de servicios sociales, al artículo 61.1 dispone que “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que en todo caso incluye: a) La regulación, ordenación y gestión de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de protección pública. b) La regulación y la aprobación de planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de necesidad social, c) Instituciones públicas de protección y tutela de personas necesitadas de protección especial”.

Junto a las competencias enunciadas, dentro del Capítulo II del Título I del Estatuto de Autonomía, en el que se regulan los “Derechos y Deberes”, el artículo 18.1 preceptúa que “Las personas menores de edad tienen derecho a recibir de los poderes públicos de Andalucía la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para el bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes”. Asimismo, el artículo 21.1 reconoce el derecho constitucional a una educación permanente y de carácter compensatorio, mediante un sistema educativo público, disponiendo en el apartado 10 del mismo artículo, que “Las personas con necesidades educativas especiales tendrán derecho a su efectiva integración en el sistema educativo general de acuerdo con lo que dispongan las leyes”.

Por último, el artículo 22 garantiza el derecho constitucional previsto en el artículo 43 de la Constitución Española a la protección de la salud mediante un sistema sanitario público de carácter universal, determinando en su apartado 3 que, “ Las personas con enfermedad mental, las que padezcan enfermedades crónicas e invalidantes y las que pertenezcan a grupos específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo, tendrán derecho a actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes”.

Por lo que se refiere al marco normativo en el que se encuadra el presente proyecto, comenzando por el ámbito internacional , la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de noviembre de1989, y transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante instrumento de ratificación aprobado por las Cortes Generales el 30 de noviembre de 1990, establece en su artículo 6 de la Parte I, el mandato imperativo de que los Estados partes garanticen en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño, para posteriormente, en el artículo 23 reconocer el derecho de los niños con discapacidad a disfrutar de una vida plena, a recibir la asistencia que se solicite y que sea adecuada a su estado, al de sus progenitores o personas cuidadoras, así como a tener acceso efectivo a la educación, la capacitación, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de esparcimiento..

Del mismo modo, la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 13 de diciembre de 2006, ratificada por el Estado Español el 23 de noviembre de 2007, proclamó una vez más el valor y la dignidad intrínseca de cada ser humano, estableciendo en su artículo 25 b) que “Los Estados partes proporcionarán los servicios de salud que necesiten las personas con discapacidad específicamente como consecuencia de su discapacidad, incluidas la pronta detección e intervención, cuando proceda, y servicios destinados a prevenir y reducir al máximo la aparición de nuevas discapacidades, incluidos los niños y las niñas y las personas mayores”. Así mismo, en el artículo 25, letra c), se reconoce que se proporcionarán esos servicios lo más cerca posible de las comunidades de las personas con discapacidad, incluso en las zonas rurales.

Por otro lado, el artículo 26 de la citada Convención dispone en su apartado 1.a), que “Los programas generales de habilitación y rehabilitación, en particular en los ámbitos de salud, el empleo, la educación y los servicios sociales comiencen en la etapa más temprana posible y se basen en una evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de la persona”.

Dentro de la normativa estatal, la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del menor, en su artículo 11.2 señala como principios rectores de la actuación de los poderes públicos, entre otros, “a) la supremacía del interés del menor (…), c) su integración familiar y social, d) la prevención y detección precoz de todas aquellas situaciones que puedan perjudicar su desarrollo personal”.

La atención a las personas en situación de dependencia dio lugar a la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia. Conforme a lo previsto en su disposición adicional decimotercera, “El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia atenderá a las necesidades de ayuda a domicilio y, en su caso, las prestaciones económicas vinculadas y cuidados en el entorno familiar a favor de las personas menores de tres años acreditados en situación de dependencia”.

Dicha Ley hace referencia a la protección de los menores de 3 años, y establece que en el seno del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se promoverá la adopción de un Plan Integral de atención para estos menores de 3 años en situación de dependencia, en el que se contemplen las medidas a adoptar por las Administraciones Públicas, sin perjuicio de sus competencias, para facilitar atención temprana y rehabilitación de sus capacidades físicas, mentales e intelectuales.

El Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, en el apartado 6.1.6 de su Anexo II, contempla como atención y servicio específico dentro de los servicios de atención a la infancia, “La detección de los problemas de salud con presentación de inicio en las distintas edades, que puedan beneficiarse de una detección temprana en coordinación con atención especializada”. Por su parte, el Real Decreto 291/2015, de 17 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las Prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, modifica los párrafos primero y segundo del apartado 4 del art. 6, que quedan redactados como sigue: “En particular son servicios de promoción de la autonomía personal, además de los previstos en el apartado 2, los siguientes: a) Habilitación y terapia ocupacional. b) Atención temprana. c) Estimulación cognitiva. d) Promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional. e) Habilitación psicosocial para personas con enfermedad mental o discapacidad intelectual. f) Apoyos personales, atención y cuidados en alojamientos de soporte a la inclusión comunitaria”.

En el ámbito autonómico, La Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención al Menor establece el marco jurídico de actuación en materia de promoción y protección de los derechos de las personas menores en Andalucía, abordando en especial, actuaciones ante situaciones de desprotección o riesgo. De este modo, destaca en su artículo 3.1 “La primacía del interés superior del menor frente a cualquier otro interés legítimo” y en el artículo 9 dispone que “Las Administraciones públicas andaluzas deberán establecer las medidas necesarias para facilitar la completa realización personal y la integración social y educativa de todas las personas menores y en especial de aquellas que por sus especiales circunstancias físicas, psíquicas o sociales puedan ser susceptibles de un trato discriminatorio”.

La Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, dispone en su artículo 6.2 que” Las personas menores de edad, ancianas, con enfermedades mentales u otras crónicas e invalidantes y las que pertenezcan a grupos específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo, tienen derecho a actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes”.

En este sentido, el Decreto 137/2002, de 30 de abril, de Apoyo a las Familias Andaluzas, estableció en su artículo 28. bis, la implantación del Programa de Apoyo Familiar en Atención Temprana, para hacer frente a los problemas que plantea dentro de la familia, el nacimiento de personas menores que presentan alteraciones en el desarrollo o riesgo de padecerlas.

En la misma línea, el artículo 14 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, al regular el derecho de las personas en situación de especial vulnerabilidad en Andalucía establece que: “Las personas menores, las mayores, las que se encuentren en situación de dependencia, las personas con discapacidad física, intelectual o sensorial, las que soporten situación o riesgo de exclusión social, las que sufran enfermedad mental, las que estén en situación terminal, las que padezcan enfermedades crónicas y discapacitantes, las diagnosticadas de enfermedades raras o de baja incidencia en la población, las personas con prácticas de riesgo, las mujeres y menores víctimas de violencia tendrán derecho a programas de salud pública específicos o adaptados a sus necesidades especiales”.

Así pues, la citada Ley 16/2011, de 23 de diciembre, en su artículo 60.2.q) estableció como prestación de salud pública, la Atención Temprana dirigida a la población infantil menor de seis años afectada por trastornos en el desarrollo o con riesgo de padecerlos.

Esta prestación ha sido objeto de desarrollo por el Decreto 85/2016, de 26 de abril, por el que se regula la intervención integral de la Atención Infantil Temprana en Andalucía, mediante las actuaciones coordinadas de los sectores sanitario, educativo y social, que están implicados en el desarrollo de acciones de atención infantil temprana.

En el ámbito educativo, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, determina que en la enseñanza básica se recoge la necesidad de poner el énfasis fundamental en la atención a la diversidad del alumnado, la detección de las dificultades de aprendizaje tan pronto como se produzcan y la relación con las familias para apoyar el proceso educativo.

En el ámbito de los servicios sociales, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, incorpora dentro del Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales, las prestaciones contempladas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, el reconocimiento de la situación de discapacidad, y la prestación de servicios de apoyo psicosocial y psicoeducativa de atención a la infancia y la familia. En particular, atribuye a los servicios sociales comunitarios, en el artículo 28. 25ª, el desarrollo de actuaciones de prevención, información y reinserción social en materia de menores, la detección de menores en situación de desprotección, la detección e intervención en casos de menores en situación de riesgo, así como la coordinación con los servicios sanitarios y educativos.

La Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, en el artículo 17 reconoce el derecho a la Atención Infantil Temprana, indicando expresamente que esta atención comprenderá actuaciones de información, prevención, detección precoz, diagnóstico, tratamiento, orientación y apoyo familiar en el ámbito sanitario, educativo y de servicios sociales. En el apartado segundo del artículo se encomienda al sistema sanitario público establecer los sistemas y protocolos de actuación técnicos para una atención adecuada, y en el apartado tercero se determinan las condiciones que deben configurar el modelo de Atención Infantil temprana entre las que se incluye la actuación coordinada de los sistemas públicos de salud, educación y servicios sociales.

Problemas que se pretenden solucionar

En Andalucía, como se ha expuesto, el marco regulatorio de la Atención Temprana está constituido por un variado elenco de disposiciones de rango legal y reglamentario que establecen las características de la atención en cuanto a los principios básicos de gratuidad, universalidad y carácter público, si bien este conjunto de normas no siempre resulta de fácil aplicación y coordinación.

Por otra parte, La Atención Temprana en la Comunidad Autónoma de Andalucía, como en el resto de España, ha experimentado una gran evolución en las últimas décadas, tanto en la población atendida como en los modelos de intervención aplicados a las mismas, que a su vez han condicionado el desarrollo normativo y la actividad en este campo.

Desde sus inicios en el ámbito de la psiquiatría infantil y la educación especial, su paso al concepto de Estimulación Precoz en el ámbito de Asuntos Sociales, destacando en este campo el trabajo pionero del IMSERSO con la creación en 1.981 de los primeros Centros de Estimulación Precoz y posteriormente su progreso al concepto de Atención Temprana, el cual ha ido evolucionando positivamente hasta llegar a considerar que la Atención Temprana requiere un abordaje integral, centrado en el niño o niña, la familia y el entorno, habiendo sido crucial en este nueva visión de la Atención temprana, la publicación del Libro Blanco de la Atención Temprana (Grupo de Atención Temprana – GAT-. Real Patronato sobre Discapacidad) como referente técnico para todos los sectores implicados en este campo.

La naturaleza multifacética de los trastornos del desarrollo hace necesario que las intervenciones en Atención Temprana consideren la globalidad del menor y que su abordaje se realice a través de un equipo de profesionales de orientación interdisciplinar.

En los modelos actuales de desarrollo infantil adquiere especial relevancia la atención integral al niño o niña, siendo imprescindibles las actuaciones hacia la familia y el entorno. El desarrollo infantil es fruto de la interacción entre factores genéticos y factores ambientales. La base genética específica de cada persona establece unas capacidades propias de desarrollo; los factores ambientales van a modular o determinar la posibilidad o no de expresión o latencia de algunas características genéticas. De ahí que la evolución de los niños o niñas con trastornos en su desarrollo dependa en gran parte de que la detección de los riesgos, el diagnóstico y el tratamiento sean realmente precoces.

Los nuevos modelos en Atención Temprana basados en la evidencia científica otorgan un papel fundamental a la familia y al apoyo a los diferentes entornos donde se desenvuelve el niño o la niña. Los Modelos Centrados en la Familias valoran la importancia de que la familia sea un agente activo en generalizar los aprendizajes y competencias a los diferentes contextos y para ello se fomente su capacitación y se favorezca su empoderamiento para que ellos mismos sean quienes lideren los recursos y apoyos que requiera su hijo o hija. Los modelos actuales también han puesto el foco no sólo en una visión rehabilitadora de las dificultades inherentes al trastorno, el retraso o el riesgo de presentarlo, sino en el planteamiento de una intervención y apoyo orientado a la mejora de la Calidad de Vida del niño o la niña, así como de la Calidad de Vida Familiar. Desde esta perspectiva, la intervención y apoyo deben buscar como meta prioritaria la convivencia y participación del niño y la niña en sus entornos y el desarrollo de una vida plena, basado en potenciar el bienestar emocional y físico, el desarrollo personal o las relacionas interpersonales.

La Atención Temprana, por tanto, supone un hito en la atención directa a las alteraciones en el neurodesarrollo que se producen por diferentes vías y etiologías, permitiendo que los niños de 0 a 6 años tengan un seguimiento en el desarrollo cognitivo, motor, social y emocional que va a permitir reducir el impacto que estas anomalías tendrían en su vida cotidiana. Sin embargo, aunque muchos aspectos motrices, perceptivos y verbales llegan a su culminación a los 6 años o, al menos, se espera que estén instaurados, es precisamente a partir de los 6 años cuando comienzan a madurar ciertas estructuras cerebrales que van a jugar un papel fundamental en la conducta organizada y en la autonomía del niño y la niña, los lóbulos frontales. Al alcanzar esta edad, se espera que , de forma progresiva, el niño comience a generar una autonomía para la acción regulada y que su conducta se adecúe a lo que el entorno demanda.

En la Atención Temprana se aborda la idea de que los procesos que están incluidos entre los 0 y 6 años se vayan desarrollando de la manera adecuada, anticipándose muchas veces posibles problemas que pueden surgir a raíz de los problemas de base como la lectura y aprendizaje. Partiendo de esa idea es, por tanto, bastante probable que el niño que ha presentado problemas de desarrollo de 0 a 6 años necesite una monitorización de la siguiente fase de desarrollo, de índole más frontal.

Los fallos en el lóbulo frontal están asociados a determinados tipos de conducta y muchas enfermedades mentales que pueden ser planteadas como prevenibles y evitables, si se aborda el trabajo en las funciones ejecutivas desde la base de las mismas, dotando de herramientas, estrategias y técnicas al niño o la niña, e integrando adecuadamente todas esas funciones ya trabajadas previamente en Atención Temprana. En este orden de ideas, este proyecto normativo avanza en la línea de los planteamientos expuestos ampliando el derecho a la prestación de Atención Temprana a todo el periodo de los seis años, en aras de continuar favoreciendo el desarrollo de los niños y niñas que lo necesiten.

A tenor de todo lo expuesto y dada la importancia del bien jurídico protegido, se hace necesaria la aprobación de una disposición normativa de rango legal en nuestra Comunidad Autónoma que garantice el derecho a la Atención Temprana a la población infantil susceptible de beneficiarse de este tipo de intervenciones, sus familias y entorno, en el marco de un modelo avanzado de respuesta universal y de calidad con el objetivo final de proteger a este sector de la población infantil dada su especial vulnerabilidad, y favorecer su óptimo desarrollo y bienestar creando las mejores condiciones para su integración en el medio familiar, escolar y social, de la forma más inclusiva posible y contribuyendo a generar un marco jurídico uniforme, estable y seguro indispensable para garantizar una atención armonizada en todo el territorio de la Comunidad Autónoma.

Objetivos de la norma

1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen el derecho a la Atención Temprana de la población infantil con edades comprendidas entre los 0- 6 años, incluido todo el periodo de los seis años, con Trastornos del Desarrollo o riesgo de presentarlos, sus familias y entorno, en condiciones de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal.

2. La ordenación de las actuaciones de Atención Temprana en Andalucía, mediante el establecimiento de una red integral de responsabilidad pública y de carácter universal y gratuito, que delimite las competencias y las responsabilidades en esta materia.

3. El establecimiento de un marco referencial que asegure el carácter intersectorial de las actuaciones públicas en materia de Atención Temprana, mediante la necesaria coordinación entre los sectores sanitarios educativos y sociales implicados.

4. Garantizar la calidad en prestación de la Atención Temprana conforme a criterios de calidad en términos de efectividad, beneficio y satisfacción de las personas afectadas, fomentando la investigación y formación continuada de los profesionales.

5. El establecimiento del régimen sancionador autonómico en materia de Atención Temprana.

Posibles soluciones alternativas

No se han contemplado otras soluciones que no sean regulatorias.

Envío de aportaciones

La ciudadanía, organizaciones y asociaciones que así lo consideren, pueden hacer llegar sus opiniones sobre los aspectos planteados en este cuestionario, durante el plazo de 15 días hábiles, a partir del día siguiente al de su publicación, a través del siguiente buzón de correo electrónico:

consultas.previas.csafa@juntadeandalucia.es

Quien formule estas aportaciones deberá incluir en su correo su nombre y apellidos o razón social o denominación de la entidad a la que represente.

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Fecha de publicación
Periodo de vigencia
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Organismo
Salud y Familias
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