Boletín Oficial de la Junta de Andalucía - Histórico del BOJA Boletín número 58 de 22/7/1988

Visto el expediente sancionador incoado y tramitado por el Ayuntamiento de Puerto Real (Cádiz) a la Empresa Dragados y Construcciones, S.A. por realizar sin licencia municipal y en contra del uso urbanístico del suelo diversas obras en terrenos comprendidos en el Polígono "Bajo de la Cabezuela", cuya Propuesta de Resolución incluye la sanción económica de

101.209.425 Ptas; y teniendo en cuenta los siguientes

A) HECHOS

Primero. En los citados terrenos, clasificados como Suelo Urbanizable No Programado se procedió por la Empresa "Dragados y Construcciones, S.A." a realizar obras consistentes en movimientos de tierra, obras de relleno y construcción de un espigón de abrigo, y construcción de una nave-taller de

74 24 m2, todas ellas sin licencia municipal y en contra del uso urbanístico asignado a los terrenos por el Plan General de Ordenación Urbana de Puerto Real, lo que motivó que tras adoptarse las medidas previstas en el Art. 184 de la Ley del Suelo se incoase, el 25 de abril de

1985, por el Sr. Alcalde de Puerto Real el presente expediente sancionador, formulándose el 28 de octubre de 1985 el Pliego de Cargos que es contestado el 16 de noviembre siguiente mediante el oportuno Pliego de Descargos, concluyéndose con la Propuesta de Resolución que, en fecha 7 de agosto de 1986, formula el Sr. Instructor del expediente, comprensiva de la mencionada sanción económica; contra dicha Propuesta se presentan, el

21 de agosto de 1986 las Alegaciones pertinentes las cuales, una vez informadas por el Ayuntamiento, se remiten, junto a todo lo actuado, a la Consejería de Obras Públicas y Transportes de esta Comunidad Autónoma para que, tras los trámites legales, someta el expediente a Resolución por este Consejo de Gobierno, todo ello en base a lo dispuesto en el Art. 228.6.d) de la vigente Ley del Suelo y la normativa autonómica en materia de urbanismo.

Segundo. De las actuaciones complementarias llevadas a cabo por la citada Consejería destacan como datos no contemplados expresamente en la Propuesta de Resolución: a) la aplicación por el Sr. Instructor de las agravantes de reincidencia y mayor conocimiento técnico de la Empresa inculpada; y b) la existencia de la Orden del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, de 27 de febrero de 1986, prestando su conformidad al "Proyecto de Ampliación Noroeste del Muelle Off-Shore" con un presupuesto de

157.306.597 Ptas.

B) FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Correcto formalmente el procedimiento ya que el expediente fue incoado por el Sr. Alcalde, órgano competente en base a lo dispuesto en el Art. 190 de la Ley del Suelo, en relación con los Arts. 64 y 65 del Reglamento de Disciplina Urbanística, siendo motivada dicha Resolución incoatoria y producirse los nombramientos tanto de Instructor como de Secretario, no pudiéndose hablar de prescripción de la infracción ya que desde que el Ayuntamiento tiene conocimiento de las actuaciones ordenando la suspensión de las obras con fechas 2 de febrero de 1983, 22 de enero y

6 de marzo, ambos de 1984, hasta que se incoa este expediente sancionador no han transcurrido los cuatro años establecidos al efecto por el Art. 9 del Real Decreto Ley 16/1981 de 16 de octubre, en relación con el Art.

230.1 de la Ley del Suelo. Igualmente, y si bien se trata de procedimiento separado, se han cumplido los trámites establecidos en los Arts. 29 y ss. del citado Reglamento de Disciplina ya que se dictó orden de paralización de obras de relleno y del espigón de abrigo, requiriéndose para la obtención de licencia lo que provocó el contencioso que culminó con Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1986, declarada firme el 25 de junio siguiente, desestimando las pretensiones de Dragados y declarando la necesidad de obtener la previa licencia municipal de obras, e igualmente, el 26 de enero de 1984 fue ordenada la suspensión de las obras de la nave-taller.

Segundo. Siendo incuestionable la necesidad de solicitar y obtener licencia para la ejecución de las obras descritas, tal como dejó sentado la Sentencia del Tribunal Supremo ya mencionada, resulta evidente que se ha producido una vulneración del art. 178 de la Ley del Suelo y art. 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, no destruyendo esta realidad el hecho de que existan Proyectos aprobados o concesiones otorgadas por los Organos estatales competentes para estas materias. Asimismo, se trata de actuaciones realizadas en contra del uso urbanístico asignado por el planeamiento a los terrenos en cuestión, dado que estando clasificados como Suelo Urbanizable No Programado, su desarrollo urbanístico era nulo pués ni tan siquiera se había realizado el trámite inicial previsto en el art. 142 del Reglamento de Planeamiento para acometer la elaboración del correspondiente Programa de Actuación Urbanística a fin de determinar, entre otros, el uso y niveles de intensidad, con expresión del aprovechamiento medio en todo el ámbito de la unidad urbanística a desarrollar. Por tanto, y por aplicación del Título IV del P.G.O.U. de Puerto Real "Disposiciones Generales sobre Suelo No Urbanizable" estableciendo en su art. 124 que dichas disposiciones se aplicarán a los terrenos Urbanizables No Programados en tanto no se aprueben los Programs de Actuación y los correspondientes Planes Parciales, estamos ante un suelo sujeto a las limitaciones del "rústico" o "no urbanizable" que ha sido utilizado para construcción industrial, por más que unos futuros y aún desconocidos proyectos destinen la zona concreta al uso que le está atribuyendo "de facto" la Empresa inculpada. En este sentido, la Propuesta de Resolución es tajante al afirmar que los terrenos no tienen la condición de solar, no se han realizado las cesiones obligatorias, no se han determinado las conexiones con los sistemas generales, zonas verdes, viales, estándares e intensidad de ocupación, etc... por tanto es imposible determinar si lo actuado respeta las limitaciones y determinaciones de los requisitos previos de planeamiento, y en esta misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1984, R.A.

4385, recaida sobre un supuesto de obras sin licencia en Suelo Urbanizable No Programado con uso industrial sin tener desarrollo urbanístico. En definitiva, nos hallamos ante el supuesto contemplado en el art. 76.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística tal como se recoge, expresamente en la Propuesta de Resolución: "realización de obras de edificación o urbanización en contra del uso que corresponde al suelo en que se ejecuten" descartándose la posibilidad de aplicar el art. 77 del citado Reglamento por cuanto éste se circunscribe a los casos en que las actuaciones se realizan en terrenos "destinados por el planeamiento a uso público o de interés general o común", condición que no reune el terreno en cuestión, ni el art. 78 ya que estamos ante un "uso" que de por sí no es evaluable económicamente.

Tercero. El citado artículo 76.1 establece que el "quantum" de la sanción económica se determinará según el valor de la obra proyectada; la especial dificultad de este apartado radica en la serie de Proyectos Técnicos que se han ido sucediendo a lo largo de la tramitación del expediente. Así, mientras que el Proyecto de "Nave Taller, instalaciones anexas y traida de red de alta tensión", con un presupuesto de 177.228.847 ptas., no hay constancia de que haya sufrido modificación desde que fue examinado por el Arquitecto Municipal en diciembre de 1983, no ocurre lo mismo con el "Proyecto de Ampliación del Muelle para Plantas Industriales" que, con un presupuesto de 328.818.278 ptas., fue sometido a información pública en enero de 1982, ya que este Proyecto sufrió una primera modificación a través de la Orden Ministerial de 12 de febrero de 1983 y fue aprobado por O.M. de 13 de octubre de 1983 que le asignaba un presupuesto de 197.290.960 ptas., y con posterioridad una segunda modificación que obtiene la conformidad mediante Orden Ministerial de 27 de febrero de 1986, configurándose como "Proyecto de Ampliación Noroesete del Muelle Off Shore" y con un presupuesto de 157.306.597 ptas. Por lo tanto, y dado que si bien cuando se dictó la primera suspensión de obras el único Proyecto con que contaba el Intructor del expediente era el examinado en enero de 1982, no es menos cierto que de dicho Proyecto habían sido eliminadas una parte de las obras por la Orden Ministerial de

13 de octubre de 1983 y ello con anterioridad a la incoación del expediente sancionador con lo que la base para cuantificar la sanción quedaría establecida, en principio, según el Presupuesto de dicho Proyecto. No obstante, y dado que es en la Propuesta de Resolución donde por primera vez aparece cuantificada la multa y ya en ese momento estaba autorizado un nuevo Proyecto en febrero de 1986, debe entenderse que será el Presupuesto de éste el que sirva de base para cuantificar la sanción referida a las obras del Muelle. En definitiva, sumando las cantidades reflejadas para la Nave-Taller y para el Muelle deberá tenerse en cuenta, como base para determianr la multa, la cantidad de trescientas treinta y cuatro millones quinientas treinta y cinco mil cuatrocientas cuarenta y cuatro (334.535.444) pesetas.

Cuatro. A la vista de los porcentajes mínimo y máximo establecidos en el tan mencionado art. 76.1 del Reglamento de Disciplina urbanística dentro de los que ha de graduarse la multa, teniendo presente lo que dispone el art. 55 sobre circunstancias que agravan o atenúan la responsabilidad del infractor, y art. 63 sobre concurrencias, ambos de dicho texto reglamentario, en relación con el art. 228.5 de la Ley del Suelo, se debe concluir de acuerdo con lo establecido en el art. 90.2 del citado Reglamento de Disciplina, con la aplicación al caso del 15% del valor de las obras proyectadas. Y ello por cuanto que no se aprecian circunstancias agravantes o atenuantes de la responsabilidad de la Empresa inculapda ya que:

a) no se da el supuesto de "reincidencia", puesto que no consta en el expediente alusión alguna al hecho de que la Empresa Dragados y Construcciones, S.A. haya sido condenada en vía administrativa ni contencioso-administrativa, por resolución o sentencia firme, por haber cometido alguna de las infracciones "en materia de uso del suelo y edificación" ni "en materia de parcelación" enumerados en el Reglamento de Disciplina Urbanística, no teniendo la consideración de reincidencia contemplada en el art. 15 del Código Penal las situaciones y actitudes continuadas de no acatamiento a las resoluciones de la autoridad municipal; y b) que respecto al mayor conocimiento técnico de los pormenores de la actuación por parte del inculpado, con independencia de las dificultades específicas e intrínsecas de valorarla como posible agravante en el caso, hay que tener presente que la misma no se ha aducido expresamente, ni en la Propuesta de Resolución, ni en los precedentes obrantes en el expediente, por lo que no procede ahora entrar a valorar un nuevo concepto que no ha sido aducido a lo largo del expediente ni, por ende, ha sido conocido por la Empresa inculpada ni ha podido esgrimir argumentos en su defensa, y ello sobre la base de la Doctrina General que proclama que si bien la Propuesta de Resolución no vincula al Organo que ha de decidir, el principio de "congruencia" adquiere especial importancia en el orden sancionador, de aquí que jurisprudencia reiterada haya proclamado la imposibilidad de que si la Resolución definitiva se separa en algún punto de la Propuesta ello sea por causa o motivos distintos de aquellos que aparezcan consignados en las actuaciones oportunamente instruídas, (Sentencia de 25 de mayo de 1945 y 13 de noviembre de 1985, R.A. nº 5459), sin perjuicio de la distinta valoración jurídica que se haga de los hechos, sin que ello suponga desviación del Pliego de Cargos y de la Propuesta de Resolución. Por tanto, la sanción a aplicar es de cincuenta millones ciento ochenta mil trescientas diecisiete (50.180.317) pesetas.

Quinto. Está plenamente acreditada la autoría y, por tanto, la responsabilidad de la Empresa Dragados y Construcciones S.A. de las actuaciones que han sido objeto del presente expediente sancionador, tanto por las pruebas practicadas al efecto como por el hecho decisivo de que a lo largo del expediente dicha Empresa no ha esgrimido argumento exculpatorio alguno en tal sentido, como defensa. Por tanto, a tenor de lo previsto en los arts. 228.1 de la Ley del Suelo y 57.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, debe declararse la plena autoría de la mencionada Empresa en su calidad de promotora y autora de las obras ilegales.

De conformidad con la Propuesta Elaborada por el Consejero de Obras Públicas y Transportes a tenor del informe emitido por la Comisión de Urbanismo de Andalucía en su sesión de 30 de octubre de 1987: Vistos los arts. 178.1, 225, 228.1 y 228.6.d) de la vigente Ley del Suelo y sus concordantes arts. 1.1, 55 y 76.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística; los arts. 133 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo; el art. 4 del Decreto 194/83, de 21 de septiembre y demás de general aplicación.

El Consejo de Gobierno, en base a lo dispuesto en el art. 26 de la Ley

6/1983. del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en su sesión de 31 de mayo de 1988.

HA RESUELTO

1º. Declarar cometida la infracción urbanística tipificada en el art.

76.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, en relación con los arts.

178.1 y 225 de la vigente Ley del Suelo, considerándola infracción grave a tenor de lo dispuesto en el art. 226.2 de dicha Ley.

2º. Declarar a la Empresa Dragados y Construcciones S.A. autora de la presente infracción urbanística y, en consecuencia, imponerle, de acuerdo con lo previsto en los arts. 228.1 de la vigente Ley del Suelo y 76.1 y 55 del Reglamento de Disciplina Urbanística, la multa de cincuenta millones ciento ochenta mil trescientas diecisiete (50.180.317) pesetas, dado que no han de aplicarse en el caso circunstancias atenuantes o agravantes de la responsabilidad.

3º. Facultar al Consejero de Obras Públicas y Transportes para que dicte cuantas disposiciones resulten necesarias en desarrollo y ejecución del presente Acuerdo.

Este Acuerdo se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía y en el de la provincia de Cádiz, a los efectos previstos en el art. 56 de la Ley del Suelo y se notificará al Excmo. Ayuntamiento de Puerto Real y a los interesados.

Contra el presente Acuerdo, que agota la vía administrativa, cabe recurso de resposición ante el Consejo de Gobierno en el plazo de un mes, contado a partir de la fecha de su notificación o publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, y el Contencioso-Administrativo, que deberá interponerse ante la Sala correspondiente de la Excma. Audiencia Territorial de Sevilla, en los plazos y con las formalidades establecidos en los arts. 52 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Sevilla, 31 de mayo de 1988

JOSE RODRIGUEZ DE LA BORBOLLA

Y CAMOYAN

Presidente de la Junta de Andalucía

JAIME MONTANER ROSELLO

Consejero de Obras Públicas y Transportes

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