Boletín Oficial de la Junta de Andalucía - Histórico del BOJA Boletín número 10 de 23/01/1996

El Consejo Rector del Instituto Andaluz de Administración Pública ha aprobado en su sesión del pasado día veinte de diciembre el Plan de Investigación y Formación para 1996.

En estas páginas de presentación del mismo, los miembros del Consejo, la Administración y las Organizaciones Sindicales, queremos transmitir a los empleados públicos y a los ciudadanos las reflexiones que han estado presentesen su redacción, haciendo de esta forma partícipes a unos y a otros tanto de sus objetivos como de los planteamientos desde los que éstos se producen.

En primer lugar, antes de entrar en las consideraciones de fondo, hemos de exponer que las actividades formativas aquí contempladas tienen en cuenta que a las necesidades de formación se dará respuesta no sólo a través de este Plan, sino también mediante el Plan de Formación Continua financiados por los fondos procedentes de las cotizaciones de los empleados públicos a la formación profesional. Esto ha supuesto adoptar decisiones teniendo presente en el conjunto de necesidades las acciones a incluir en el Plananual tradicional y aquellas otras que quedan para el Plan de Formación Continua. También por la misma causa es importante aprobar e iniciar de inmediato la ejecución del Plan anual tradicional para evitar en lo posible la coincidencia de calendarios para la ejecución de las acciones.

Entrando ya en las reflexiones sobre el Plan de Formación para 1996, citemos la consideración de la Administración como instrumento de los poderes públicos para desarrollar el nivel de vida de los ciudadanos, mejorando las condiciones en las que los individuos conviven en sociedad, de forma que éstas permitan a todos por igual recibirlos bienes y servicios necesarios para vivir dignamente.

El Plan de Formación tiene su horizonte en el desarrollo de la sociedad.

Este modelo de sociedad desarrollada sólo es posible contando con servicios públicos universalizados, fruto de una política social profunda que tenga como meta hacer real para todos el Estado del Bienestar. La importancia de la actuación de la Administración para obtener el progreso de un país se aprecia al manejar las cifras del gasto público en relación con el P.I.B., que en 1994 alcanzó en España el 47,4%. La conciencia que los Gobiernos y los Organismos Internacionales adquieren en la última década sobre la prioridad de políticas públicas que conciban la función pública desde ideas posburocráticas y formulen el funcionamiento de los agentes públicos en términos de gestión ligadas a resultados y resultados vinculados a desarrollo de la comunidad, nos confirma esa importancia. Desde la concepción social del Estado del Bienestar, Jacques Delors se ha referido a la formación como herramienta para cambiar el presente. En el fondode esta afirmación late la certeza de que no es suficiente con que los Gobiernos formulen políticas públicas adecuadas para el desarrollo de los pueblos. Es necesario el compromiso de los empleados públicos con los servicios públicos y que este compromiso se considere tanto en sumedida cotidiana de satisfacción de los usuarios como en su medida global de contribución al desarrollo de la sociedad. Para ello no basta con que los empleados públicos realicen sus tareas cumpliendo las decisiones políticas adoptadas en forma de leyes, sino que es necesario vincular el trabajo con el resultado y estimar cumplido el compromiso de realizar una labor pública sólo si con los recursos asignados se obtiene el máximo de atención a los ciudadanos, satisfaciendo las necesidades que cada servicio de cada microorganización tiene como meta para coadyuvar al desarrollo armónico del conjunto de los servicios públicos, mecanismo de interacción que hace posible la sociedad del bienestar. En esta forma de proceder se encuentra la legitimidad de la acción, de la Administración Pública, reclamada por los ciudadanos como complemento necesario de la legitimidad de los poderes públicos democráticamente elegidos.

La Administración, hoy en el umbral del siglo XXI, debe responder al reto de conseguir una sociedad más justa y solidaria mediante su papel de agente prestador de bienes y servicios públicos de calidad correctores de las desigualdades y garantía de bienestar colectivo, utilizando con criterios gerenciales para procurar su universalización los recursos públicos limitados.

Este modelo de Administración Pública del siglo XII, que equilibra sus valores formales con valores gerenciales, su sometimiento a procedimientos reglados con la obtención de resultados, percibidos por los ciudadanos en términos de satisfacción por convivir en una sociedad que atiende sus demandas y mejora sus niveles de vida, ha de obtenerse con el concurso de políticas públicas de desarrollo del bienestar de la sociedad en las que los empleados públicos participen con su compromiso de proporcionar mediante su actividad la eficacia y eficiencia de esas políticas.

Esta primera reflexión nos sitúa en el horizonte del Plan de Formación, haciendo del mismo algo útil con un fin trascendente que no se agota en sí mismo. Queremos una sociedad mejor, para lo que consideramos necesarios prestar mejores servicios públicos. Para ello es preciso el compromiso de los empleados públicos con el resultado de su actividad en relación con la satisfacción de los usuarios. Este compromiso de los empleados públicos es sólido de acuerdo con la capacidad profesional de los mismos, por lo que debemos apoyar con planes de formación la permanente actualización de los conocimientos y habilidades de los profesionales públicos y atender, al mismo tiempo, la introducción de actitudes o hábitos de trabajo que caractericen el empleo público como vocación de servicio a la sociedad representada en cada ciudadano.

El Plan de Formación es de esta forma un elemento estratégico para relacionar la Administración con los intereses sociales a través de la respuesta diaria que en los centros administrativos se da por los empleados públicos a los ciudadanos. La solvencia de esa respuesta está apoyada en las actividades formativas que se contemplan enel Plan.

Junto a la perspectiva finalista descrita, la reflexión sobre el método y las técnicas de enseñanza ha sido importante en el diseño del plan que presentamos.

Las novedades metodológicas. La formación a distancia, la formación libre y el aula abierta. La formación modular y el estudio de doctorado.

El objetivo de satisfacer las necesidades formativas de la Administración Pública no se alcanza ampliando la oferta de actividades formativas, sino que debe igualmente diversificarse en la metodología empleada, utilizando técnicas y fórmulas, métodos e instrumentos que permitan acercarse a la formación a todas las personas interesadas. La formación a distancia ha sido una experiencia muy positiva que nos permite extenderla cualitativa y cuantitativamente, aumentando los contenidos y los destinatarios de estas técnicas de autoformación, pero del análisis de esta experiencia surgen nuevos caminos que han de explorarse y en los que pondremos nuestro empeño durante el presente año, a la vez que consolidamos la enseñanza a distancia con el desarrollo en colaboración con el Instituto Universitario de Educación a Distancia de un curso de adaptación pedagógica para los profesores-tutores del I.A.A.P.

La formación libre es un método de autoformación inspirado en la formación a distancia, que se basa en sus materiales y que utiliza en parte su metodología, salvo las sesiones presenciales de presentación y ecuador, manteniéndose la de evaluación para determinar la instrucción obtenida. De esta forma se satisface a aquellos empleados públicos que no precisan de asistencia tutorial durante el curso, propiciando la iniciativa y capacidad de autoformación sin merma de la verificación del aprendizaje efectuado, garantizándose así la calidad de la instrucción.

La fórmula aula abierta está prevista en relación con la enseñanza de módulos informáticos y consiste en ponera disposición de los alumnos en aula a la que asistir arealizar su autoestudio siguiendo los materiales de formación a distancia. Será útil para aquellos alumnos que no dispongan en sus domicilios de los equipamientos informáticos requeridos en el método a distancia y también para aquellos alumnos que teniéndolos prefieran acudir a un aula donde compartir con otros alumnos la experiencia de autoestudio.

La formación modular es una apuesta por activar la posición del alumno en la enseñanza, enriqueciendo a través del enlace de contenidos su capacidad de asimilarla formación. Se trata de un método que relaciona contenidos de varios cursos a través de un trabajo del alumno que integra dichos contenidos y que será evaluado por el profesor del curso. Los cursos que forman parte de este sistema son considerados módulos formativos, caracterizados por formar parte de un conjunto formativo previamente seleccionado y ser factibles de integración mediante el trabajo voluntario del alumno, que puede obtener diferentes niveles de aprendizaje, en función de cuántos cursos integra en su trabajo. La formación de perfeccionamiento se distingue así en nivel 1, consistente en haber seguido un curso de perfeccionamiento; nivel 2, consistente en haber seguido dos cursos e integrado sus contenidos mediante el correspondiente trabajo; nivel 3 y sucesivos, siguiendo el mismo procedimiento respecto a tres o más cursos.

El Programa de Doctorado aporta a la acción del Instituto la metodología de los estudios superiores impartidos por la Universidad. Su desarrollo se realizará mediante créditos a obtener en dos anualidades o cursos académicos, durante el Plan del presente año y del próximo. Con esta acción la oferta del Instituto se diversifica aún más y se amplía hasta alcanzar la enseñanza universitaria de tercer ciclo, favoreciendo así a los empleados públicos interesados en doctorarse a través del estudio de la Administración Pública.

Pasamos ya a la descripción de las actividades formativas:

I. Los programas de perfeccionamiento y especialización. Son los elementos básicos de la estructura de los Planes de Formación para la Administración General de la Junta de Andalucía. De forma permanente se contemplan cada año para atender las necesidades inmediatas de actualización y adecuación a los requerimientos de las funciones de los puestos de trabajo que se vienen desempeñando (Programa de Perfeccionamiento) y prever a medio plazo la disponibilidad de personal cualificado para acometer funciones de puestos de trabajo distintos al de desempeño actual, favoreciendo el reclutamiento interno mediante promoción antes de proceder a la selección de aspirantes externos ajenos a la función pública (Programa de Formación Especializada).

El Programa de Perfeccionamiento contempla más de ciento cincuenta acciones formativas para atender la demanda de adecuación a las exigencias actuales del desempeño efectivo de las funciones de los puestos de trabajo. En los contenidos se evoluciona más allá del aprendizaje sobre normas y procedimientos (ocupando aquí un lugar preferente las novedades recientes sobre contratación pública y prevención de riesgos laborales) y se dimensiona sobre la problemática real de la sociedad a la que los empleados públicos van a atender. Así, encontramos cursos sobre las relaciones con los ciudadanos, la comunicación ciudadano-empleado público, la adaptación de los usos y formas del lenguaje administrativo; la preocupación por los resultados de los servicios, su calidad; la intervención pública en la ejecución de políticas de desarrollo, empleo y asistenciales, modernización de explotaciones, mercado de trabajo, y fomento de empleo, impacto medioambiental; drogodependencia, asistencia a menores... La proyección internacional de nuestra Administración y la repercusión social en Andalucía de los asuntos europeos también son impartidas en este programa, atendiéndose sus aspectos normativos y las políticas sectoriales.

Finalmente, sobre el Programa de Perfeccionamiento, ha de citarse la novedad metodológica que introducimos mediante el sistema modular.

Esta nueva fórmula comenzará partiendo de dos cursos de larga duración que hasta ahora han estado dentro del programa de Formación Especializada:

Urbanismo y Ordenación del Territorio y Gestión de Centros de Prestación de Servicios. Estos cursos, con la adaptación correspondiente para configurarlos en módulos independientes y estar dirigidos a empleados públicos que desempeñen puestos de trabajo relacionados con estas materias, serán incluidos en el Programa de Perfeccionamiento mediante varios módulos que cubren la totalidad de duración del curso en su diseño anterior. Los alumnos pueden hacer su seguimiento de forma indistinta, como curso de perfeccionamiento convencional (Nivel 1) o bien relacionando la formación de los módulos, lo cual será voluntario y dará ocasión mediante el trabajo o estudio exigido, y valorado positivamente, a obtener la formación de perfeccionamiento de nivel superior.

Del nuevo sistema consideramos sus efectos positivos sobre la formación dado su carácter voluntario y activo, que permite apreciar la instrucción recibida y destacar a los empleados cuyo interés en la formación les motiva aesforzarse en realizar estudios y trabajos que profundicen en la enseñanza recibida.

Respecto al Programa de Formación Especializada, indicar que los miembros del Consejo Rector nos hemos emplazado a estudiar la incidencia sobre el mismo de las novedades que se produzcan en relación con las áreas funcionales, realizándose entonces las adaptaciones necesarias.

II. El programa de promoción.

Fruto del Acuerdo Administración-Organizaciones Sindicales para la Modernización de la Administración y Mejora de las Condiciones de Trabajo suscrito en junio de 1992, se ha realizado la tercera convocatoria del Curso de Acceso a la Universidad para mayores de 25 años. La Consejería de Gobernación organiza a través del IAAP un curso en cada provincia para apoyar los estudios preparatorios de las pruebas de aptitud para el acceso a la Universidad, siendo sus destinatarios los funcionarios que desean obtener titulación académica suficiente para participar en los sistemas de promoción al grupo C.

III. Programa de formación de directivos.

Burocracia y gerencia son conceptos opuestos que aún hoy están en tensión en las organizaciones públicas. Aquél refleja a la Administración que contempla a la sociedad para regularla; éste mira a la sociedad para servirla. Aquél representa la tradición mientras que ésta se sitúa en el futuro. El reto consiste en equilibrar ambas dotándolas de la importancia que cada una debe tener en nuestro tiempo. Sin duda que la sociedad, los individuos que la integran, necesitan reglas que hagan posible la convivencia. Pero esos individuos necesitan, además de semáforos, buenas carreteras, servicios públicos que dinamicen sus intereses y provoquen sus iniciativas y las condiciones en las que puedan desarrollarse. Es necesario para ello que la Administración evolucione desde su papel garante del marco de convivencia, con una cultura jurídica puramente administrativista, hacia un papel protagonista de las relaciones sociales a las que fomenta y dinamiza con una cultura de gestión aplicada a los recursos públicos que los haga competitivos, satisfactorios para los ciudadanos, eficaces para el desarrollo de la vida de las comunidades y eficientes por su rendimiento en relación con el uso de bienes públicos. (Ha de sostenerse el camino hacia esta cultura y los planes de formación son fundamentales para propiciar ese cambio. El Plan para 1996 continúa y avanza en esta apuesta con un programa de formación de directivos.) El propósito es transmitir a los funcionarios responsables de unidades administrativas y centros públicos que la Administración es una organización sometida a un entorno dedemandas sociales a las que debe responder con una oferta de servicios públicos satisfactorios y dotarles de técnicas y métodos que afiancen un modelo gerencial de realizar las funciones públicas.

El impulso a la modernización de la Administración incorporando una mentalidad gerencial será más efectivo si la enseñanza de la gestión pública se introduce y produce desde el mundo universitario, a cuyo efecto se ha promovido por el instituto en colaboración con la Universidad de Huelva un programa de estudios de tercer ciclo sobre Gestión Pública.

IV. Programa de cooperación institucional.

La apertura de la gestión de la formación a otros agentes formadores bajo la supervisión del Instituto continúa abierto para favorecer la atención a la demanda de formación mediante la participación de diversos agentes formadores. Participan tradicionalmente en este programa las Organizaciones Sindicales UGT, CC.OO. y CSI-CSIF ejecutando de forma desconcentrada acciones formativas subvencionadas por el I.A.A.P. Igualmente en este programala Universidad es agente muy activo de la formación, siendo cooperadoras en el presente año las de Granada y Córdoba con el Máster de Administración Pública y la de Huelva con el curso de doctorado sobre Gestión Pública y la UNED a través de su Instituto Universitario. También esposible la iniciativa de otras entidades que con sus propios recursos tengan interés en la formación de empleados públicos conforme a las necesidades formativas y metodología del Instituto, según se recoge en las normas reguladoras de la homologación de acciones formativas. En el programa de la anualidad anterior se homologarán, entre otras, actividades organizadas por el CEMCI (Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional) para los empleados públicos de las Administraciones Locales del territorio andaluz.

V. Formación de formadores.

La calidad de la enseñanza impartida en el Instituto está sostenida por la cualificación de los recursos docentes que participan en las actividades formativas, a los cuales ha de prestarse la máxima atención para garantizar su capacidad docente. El Instituto cumple a la vez con su obligación de potenciar la calidad de las personas que colaboran en la formación en su condición de profesores y muestra su reconocimiento a la labor de los mismos con el compromiso institucional de tutelar su capacitacióny hacerles progresar en su ejercicio docente. El programade este año contempla de forma especial la tarea de los profesores-tutores de formación a distancia, programándose en colaboración con el Instituto del Profesorado de la Universidad a Distancia un curso de adaptación pedagógica a las técnicas de formación a distancia y la psicopedagogía del aprendizaje adulto. El propósito de extender la experiencia obtenida durante mil novecientos noventa y cinco en formación a distancia estará apoyado en un cuadro de profesores expertos cuyo número creciente permitirá hacer habitual la utilización de la formación a distancia y acercarnos a todos los interesados en este método de autoformación.

VI. Seminarios, jornadas y conferencias.

El espacio abierto que constituye este apartado formativo desarrolla con flexibilidad un marco diverso de contenidos siempre actuales y a veces palpitantes, dirigidos a los empleados públicos con carácter general, que voluntariamente acudirán a las jornadas y conferencias.

Estimamos de mucho interés la programación por cuanto tratará, entre otros, temas tan vivos como la incidencia en la administración de la reforma del código penal o las novedades legislativas sobre prevención de riesgos laborales así como un análisis del rendimiento institucional del Estado autonómico. Europa estará igualmente presente, analizándose sus Administraciones, la participación de las Regiones o la modificación del Tratado de Maastricht.

VII. El programa de investigación, estudio y publicaciones.

La labor docente del Instituto está unida y vinculada al ejercicio profesional de las funciones públicas y a la perspectiva que la tarea de investigación sobre la Administración le aporta. Sin suficiente divulgación hasta la fecha, se incorpora al Plan de Formación y Programa de investigación, estudio y publicaciones, poniendo de relieve su importancia, reflejada en las materias tratadas y en los productos obtenidos, entre los cuales encontramos ya la tradicional Revista de Administración de Andalucía, en colaboración con la Universidad de Sevilla, y la periódica edición de materiales para la formación, textos normativos y compendios legales para uso de los gestores públicos, entre los cuales están previstos para el próximo año la edición actualizada de la Legislación de la Comunidad Autónoma de Andalucía y otras legislaciones sectoriales.

Del mayor interés serán los trabajos de investigación que se realizarán sobre el pensamiento de Javier de Burgos, la carrera de los funcionarios públicos durante el S. XIX,el rendimiento institucional del Estado Autonómico y las élites político-administrativas de la democracia (1981-1992), todos ellos inéditos, que el Instituto aporta al pensamiento sobre las instituciones públicas confiando en coadyuvar a su mejora a través de su mayor conocimiento.

En virtud de cuanto antecede, he resuelto la publicación del Plan de Formación para 1996, del personal al servicio de la Administración General de la Junta de Andalucía, que se describe en el Anexo.

Sevilla, 15 de enero de 1996.- El Director, Juan Luque Alfonso.

[VEASE ANEXO(S) EN EDICION IMPRESA DEL BOJA]

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