Boletín Oficial de la Junta de Andalucía - Histórico del BOJA Boletín número 123 de 30/06/2003

Examinado el expediente de deslinde de la vía pecuaria denominada "Padrón de las Majadillas", en toda su longitud, en el término municipal de Medina Sidonia (Cádiz), instruido por la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Cádiz, se desprenden los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero. La vía pecuaria denominada "Padrón de las Majadillas", en el término municipal de Medina Sidonia (Cádiz), fue clasificada por Orden Ministerial de fecha 16 de mayo de 1941.

Segundo. Mediante Resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente de fecha 21 de julio de 2000, se acordó el inicio del deslinde de la mencionada a la vía pecuaria.

Tercero. Los trabajos materiales de deslinde, previos los anuncios, avisos y comunicaciones reglamentarias, se iniciaron el 20 de septiembre de 2000, notificándose dicha circunstancia a todos los afectados conocidos, siendo asimismo publicado, el citado extremo, en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz núm. 173, de 27 de julio de 2000.

Cuarto. Redactada la Proposición de Deslinde, que se realiza de conformidad con los trámites preceptivos e incluyéndose claramente la relación de ocupaciones, intrusiones y colindancias, ésta se somete a exposición pública, previamente anunciada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz núm.

170, de 24 de julio de 2002.

Quinto. A la dicha Proposición de Deslinde se han presentado alegaciones por parte de D.ª Margarita, D.ª M.ª Isabel y D. Juan Javier Alvarez-Ossorio Benítez y D.ª María Josefa Benítez de la Cuesta.

Sexto. Los extremos articulados por los alegantes pueden resumirse como sigue:

1. Incompetencia de la Administración Autonómica. Sostienen que la Constitución Española en su artículo 149.1.23.? proclama en su último inciso la competencia exclusiva del Estado en la legislación básica sobre Vías Pecuarias. Por tanto, no cabe en modo alguno que las Comunidades Autónomas regulen el procedimiento de deslinde y mucho menos mediante disposiciones de simple rango reglamentario, sino que la Administración Autonómica ha de esperar al desarrollo correspondiente de la Ley por Real Decreto aprobado por Consejo de Ministros. Así mismo, sostienen que respecto de aquellos preceptos que tienen carácter básico tampoco compete al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía directamente su regulación pormenorizada o desarrollo reglamentario directo, sino que es ineludible la previa elaboración y aprobación de una Ley en el seno del Parlamento Andaluz que luego a su vez habrá de posibilitar el dictado de la disposición ejecutiva.

2. Nulidad del expediente ante la ausencia de competencia y de soporte legal suficiente. Así mismo, se manifiesta que en la tramitación del procedimiento iniciado se ha incurrido en numerosos vicios o defectos que infringen el ordenamiento jurídico, generan indefensión para los interesados y determinan la nulidad de las actuaciones. Así:

2.1. Falta de traslado del texto íntegro de la Orden Ministerial de Clasificación de 16 de mayo de 1941.

2.2. Falta de elaboración y publicación del Plan de Recuperación y Ordenación de la Red Andaluza de Vías Pecuarias, como presupuesto previo a la apertura del procedimiento de deslinde de la vía pecuaria de referencia.

3. Caducidad del expediente.

4. Nulidad del acto de clasificación, al haber sido anulada o dejada sin efecto en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento aprobado por Real Decreto 2816/78, que obligó a nuevas clasificaciones para las que simplemente "... se tendrían en cuenta" las clasificaciones, deslindes y apeos que se hubieran podido iniciar o realizar con anterioridad, así como los demás actos previos realizado por la Administración.

5. Disconformidad con el trazado propuesto de la vía pecuaria. Sostienen los alegantes que no existe ningún documento que acredite la preexistencia del padrón en la descripción, trazado y características que se proponen. Manifiestan que el padrón en cuestión es casi siempre colindante por el viento Norte con la finca de su propiedad, aportando certificación registral, debiéndose medir el margen del padrón a partir de la alambrada o límite de la finca y con el contraste respecto de la

documental de las fincas ubicadas al otro lado de la vía pecuaria, pero en ningún caso afirmar que la mayor parte del tramo del padrón discurre por su finca y no por la otra.

6. Sostienen que se trata de un supuesto de restablecimiento de vía pecuaria; actuación que es contemplada por el legislador como una auténtica expropiación, lo que conlleva, pues, la previsión de la correspondiente indemnización y el seguimiento de los trámites pertinentes con sujeción a su normativa específica.

7. Imposibilidad de destino a los usos previstos, es decir la innecesariedad de las vías pecuarias para la finalidad para la que estaban previstas.

8. Prevalencia de la propiedad inscrita. Sostienen que al no constar en el expediente de deslinde ni haberse acreditado la inscripción de la vía pecuaria en el Registro de la Propiedad, y mucho menos con las características, dimensiones y trazado que ahora se proponen por la Administración no puede en modo alguno afectar o perjudicar al derecho de propiedad

tabularmente reflejado. Y ello por dos razones:

a) Por cuanto el deslinde es un acto o actividad administrativa dirigida a declarar un estado posesorio o tenencia cuando aparecen límites imprecisos entre los propietarios, pero no es un medio apto para rectificar situaciones plenamente

acreditadas.

b) Por cuanto que los preceptos que afirman que las

inscripciones del Registro de la Propiedad deben decaer ante el deslinde aprobado por su carácter novedoso en el marco

normativo de las vías pecuarias sólo son de aplicación a partir de la entrada en vigor de los mismos, ya que no pueden tener carácter retroactivo.

9. Prescripción adquisitiva de los terrenos por cuanto que la simple declaración que constituye la clasificación de una vía pecuaria si no va seguida de la correspondiente inscripción en el Registro de la Propiedad ni de actos posteriores adecuados como son el deslinde y el amojonamiento, carece de virtualidad para afectar una zona rústica o parte de un predio al dominio público, sustrayéndolo así de la propiedad privada en la que se encuentra integrada.

A la vista de tales antecedentes son de aplicación los

siguientes

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Compete a esta Secretaría General Técnica la

resolución del presente deslinde en virtud de lo preceptuado en el artículo 21 del Decreto 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como el Decreto 179/2000, de 23 de mayo, por el que se aprueba la Estructura Orgánica Básica de la Consejería de Medio Ambiente.

Segundo. Al presente acto administrativo le es de aplicación lo regulado en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, el Decreto 155/1998, de 21 de julio, antes citado, la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común y demás legislación aplicable al caso.

Tercero. La vía pecuaria denominada "Padrón de las Majadillas", fue clasificada por Orden Ministerial de fecha 16 de mayo de

1941, debiendo, por tanto, el Deslinde, como acto

administrativo definitorio de los límites de cada vía pecuaria, ajustarse a lo establecido en el acto de Clasificación.

Cuarto. En cuanto a las alegaciones presentadas, cabe señalar:

1. En primer lugar, respecto a la alegada incompetencia de la Administración Autonómica, manifestar que el artículo 13.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía otorga a nuestra Comunidad competencia exclusiva en materia de vías pecuarias, sin perjuicio de lo dispuesto en el número 23, apartado 1, del artículo 149 de la Constitución, que otorga al Estado la función de dictar la legislación básica en la materia,

concretada en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.

Junto a ello, ha de partirse de que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía tiene atribuida una genérica potestad reglamentaria por los artículos 34 y 41 del Estatuto de Autonomía, en la línea con lo previsto en el artículo 152.1 de la Constitución, de modo que, en tal ámbito, no es precisa una específica habilitación legal para actuar reglamentariamente, dentro por supuesto del necesario y obligado respeto tanto de las prevenciones establecidas en normas autonómicas con rango de Ley como de aquellos ámbitos que se hallan reservados a Ley.

Además, en materia de vías pecuarias, existe una habilitación legal, cual es la contenida en la disposición final de la Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

En suma, el Reglamento autonómico encuentra su fundamento en la Ley básica estatal, convirtiéndose en deter

minados aspectos en un Reglamento ejecutivo de la Ley estatal en cuanto que el sistema resultante de aplicación a una materia ha de derivar de la conjunción de las funciones que respecto de la misma corresponden al Estado y Comunidades Autónomas.

2. Sostienen los alegantes la nulidad del expediente de deslinde al no haber dado traslado del texto íntegro de la Orden Ministerial de Clasificación de 16 de mayo de 1941, de conformidad con lo previsto en el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. A este respecto, dicho defecto constituye en todo caso una irregularidad no

invalidante del procedimiento, por cuanto que el mismo ha estado expuesto al público en el período establecido para ello.

En otro orden de cosas, la Disposición Adicional Tercera del Decreto 155/1998, de 21 de julio, se refiere a la formulación del Plan de Recuperación y Ordenación de la Red Andaluza de Vías Pecuarias, pero no dice, ni puede inferirse del precepto o del Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía, que dicha formulación constituye requisito previo a la práctica de los deslindes. Se trata de dos potestades administrativas

diferentes: de un lado, la potestad de planificación y de otro, la potestad de deslinde que resulta sustantiva e independiente de dicha planificación, que sólo trae causa de la clasificación previa, suponiendo la plasmación sobre el terreno de ésta.

3. Se alega la caducidad del procedimiento por haberse dictado la Resolución fuera del plazo establecido.

El artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo Común, con las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, establece que "En los

procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del

cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92".

A este respecto se ha de sostener, que el deslinde, como establece el artículo 8 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias, de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación. Por tanto, dada su naturaleza, el mismo no busca primariamente favorecer ni a perjudicar a nadie, si no

determinar los contornos del dominio público, de modo que sus principios tutelares alcancen certeza en cuanto al soporte físico sobre el que han de proyectarse. El deslinde de las vías pecuarias constituye un acto administrativo que produce efectos favorables para los ciudadanos, en atención a la naturaleza de las vías pecuarias como bienes de dominio público, que, al margen de seguir sirviendo a su destino primigenio, están llamadas a desempeñar un importante papel en la satisfacción de las necesidades sociales, mediante los usos compatibles y complementarios.

En este sentido, nos remitimos al Informe 47/00-B emitido por el Gabinete Jurídico de la Consejería de Medio Ambiente.

Así, al procedimiento administrativo de deslinde de vías pecuarias, no le es de aplicación lo previsto en el mencionado artículo 44.2 de la LRJPAC, al no constituir el presupuesto previsto en el mismo: "procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de

intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen".

En segundo término, respecto a la posible incidencia de la no resolución de los procedimientos de deslinde en el plazo establecido, se ha de manifestar que, conforme a lo establecido en el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, antes mencionada, dicho defecto constituye una irregularidad no invalidante.

Por tanto, la naturaleza del plazo establecido para la

resolución de los procedimientos de deslinde, no implica la anulación de la resolución, al no tener un valor esencial, en atención a la finalidad del procedimiento de deslinde, que es definir los límites de la vía pecuaria de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación.

4. En modo alguno, puede sostenerse que el Reglamento de Vías Pecuarias, aprobado por Real Decreto 2816/78, anuló o dejó sin efecto las clasificaciones anteriores, dado que los actos de clasificación dada su consideración como actos administrativos tienen unos medios tasados y reglados de revisión y eventual remoción por el ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 24 de mayo de 1999, a cuyo tenor "... los argumentos que tratan de impugnar la orden de clasificación de

1958 no pueden ser considerados ahora. Y ciertamente, ha de reconocerse que lo declarado en una Orden de Clasificación, se puede combatir mediante prueba que acredite lo contrario. Sin embargo, esa impugnación debió hacerse en su momento y no ahora con extemporaneidad manifiesta pues han transcurrido todos los plazos que aquella Orden pudiera prever para su impugnación. Así pues, los hechos declarados en la Orden de 1955 han de considerarse consentidos, firmes y, por ello, no son objeto de debate...".

5. Respecto a la alegada disconformidad con el trazado

propuesto, sostener que en primer término, que es en el acto de clasificación cuando se declara, no se constituye, la

existencia de la vía pecuaria y se acredita, por tanto, la preexistencia del padrón en la descripción, trazado y

características que se proponen. Junto a ello, la determinación concreta del recorrido de la vía pecuaria es reconducible a la noción de discrecionalidad técnica de la Administración cuyo facultativo se pronuncia a la vista de los antecedentes de hecho de los que dispone. Así, consta en el expediente informe técnico en el que se motiva por qué es ese el discurrir de la vía pecuaria, correspondiendo a quien alega la improcedencia o falta de adecuación de deslinde realizado la carga de la prueba, como se establece en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10 de junio de 1999: "... lo que pone de relieve la adecuación del deslinde efectuado con situaciones coincidentes y existentes con anterioridad, incumbiendo a la parte actora probar -lo que no se ha producido- la improcedencia o falta de adecuación del deslinde realizado y que es objeto de

impugnación jurisdiccional, sin que sea asumible la presunción legal que a la Comunidad recurrente le otorga el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, como fundamento de la nulidad o

anulabilidad del deslinde efectuado en razón a que tal

presunción tiene naturaleza iuris tantum y como tal susceptible de prueba en contrario, ello con independencia, además, que cuando se trata de bienes de dominio público calificados por Ley como tal -y las vías pecuarias lo son-, al particular que se oponga a la adscripción de los terrenos controvertidos, corresponde probar y no al Estado, los hechos obstativos de la misma, o en su caso el derecho que sobre los mismos".

6. La existencia de la vía pecuaria ha quedado acreditada en el acto de clasificación de la vía pecuaria, por tanto no estamos, como sostienen los alegantes, ante un supuesto de

restablecimiento de la vía pecuaria con privación de bienes a particulares, sino que el objeto del presente deslinde es la determinación de los límites del dominio público.

7. En relación a la falta de uso de la vía pecuaria alegada de contrario, manifestar que dado su carácter de dominio público, y partiendo del respeto a su primitiva funcionalidad, la nueva regulación de las vías pecuarias pretende actualizar el papel de las mismas, dotándolas de un contenido funcional actual y una dimensión de utilidad pública donde destaquen el valor de la continuidad, la funcionalidad ambiental y el carácter de dominio público. Como se establece en el Preámbulo del Decreto

155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias, de la Comunidad Autónoma de Andalucía "La opción tomada por el Gobierno Andaluz respecto a las vías pecuarias supone revalorizar territorialmente un patrimonio público que se rescata y se rentabiliza social y

ambientalmente. En suma, las vías pecuarias,

que muchos podrían considerar en declive, significan no sólo una parte importante del patrimonio público andaluz, sino que están llamadas a contribuir en estos momentos, mediante los usos compatibles y complementarios, a la satisfacción de necesidades sociales actualmente demandadas en nuestra

Comunidad Autónoma".

8. Con referencia a la alegada prevalencia de la propiedad inscrita, dispone el artículo 8 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, que en su apartado 3.?: "El Deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma dando lugar al amojonamiento y sin que las

inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados".

Ciertamente, el hecho de que en el Registro de Propiedad no conste mención a la existencia del Padrón de las Majadillas, no supone la inexistencia del mismo, dado que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.? del Reglamento Hipotecario: "... quedan exceptuados de la inscripción los bienes de dominio público a que se refiere el artículo 339 del Código Civil". Por otra parte, dispone el artículo 8.3 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias: "El deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma". Por tanto, la Ley de Vías Pecuarias, siguiendo en este punto a la Ley de Costas de 1988, establece como efecto jurídico del deslinde no sólo la declaración de la posesión, sino también la declaración de dominio a favor de la Comunidad Autónoma. Se refuerza de esta forma, las medidas de prevención y tutela frente a las usurpaciones de terceros amparadas en títulos de propiedad privada discutibles pero inscritos sin merma de la tutela judicial de los derechos de los particulares que queda siempre abierta: "En todo caso, quienes se consideren afectados por la resolución aprobatoria del deslinde podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos".

Respecto a las situaciones de derecho protegidas por el ordenamiento civil e hipotecario, se ha de sostener que la fe pública registral no alcanza a las cualidades físicas de la finca que conste inmatriculada pues la ficción jurídica del artículo 34 de la Ley Hipotecaria sólo cabe en cuanto a aspectos jurídicos del derecho y de la titularidad y no sobre datos descriptivos. Así dispone la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 6 de febrero de 1998 que "el Registro de Propiedad por sí solo no lleva consigo ni produce una verdadero y auténtica identificación real sobre el terreno teniendo en cuenta que dicho Registro tiene un simple contenido jurídico, no garantizando en consecuencia la realidad física y concreta situación sobre el terreno de la finca inmatriculada, puesto que tal situación puede o no concordar con la realidad

existente".

9. Por último, respecto a la prescripción adquisitiva alegada de contrario, manifestar que la vía pecuaria constituye un bien de dominio público y como tal goza de unas notas intrínsecas que lo caracteriza: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. En consecuencia, no son susceptibles de enajenación, quedando fuera del comercio o del tráfico jurídico privado de los hombres, ni la posesión de los mismos durante un lapso determinado de tiempo, da lugar a prescripción

adquisitiva, siendo susceptibles de prescripción las cosas que están en el comercio de los hombres, tal como preceptúa el artículo 1936 del Código Civil. Estas notas definitorias del régimen jurídico demanial hacen inaccesibles e inatacables los bienes demaniales, con objeto de preservar la naturaleza jurídica y el interés público a que se destinan; llevando en su destino la propia garantía de inmunidad.

Considerando que en el presente deslinde se ha seguido el procedimiento legalmente establecido en la Ley 30/1992, de noviembre, del Procedimiento Administrativo Común, con sujeción a lo regulado en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias y al Decreto 155/1998, de 21 de julio, que aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y demás legislación aplicable al caso.

Vistos la propuesta favorable al deslinde, formulada por la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Cádiz con fecha 29 de octubre de 2002, así como el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía emitido con fecha 24 de abril de 2003,

HE RESUELTO

Primero. Aprobar el deslinde de la vía pecuaria denominada "Padrón de las Majadillas", en el término municipal de Medina Sidonia (Cádiz), a tenor de la descripción que sigue, y en función de las coordenadas que se anexan a la presente

Resolución.

Descripción:

"Finca rústica, en el término municipal de Medina Sidonia, provincia de Cádiz, de forma alargada, con una anchura legal de

30,093 metros, una longitud de 5.682,35 metros y una superficie de 171.000,53 metros cuadrados, que en adelante se conocerá como "Padrón de las Majadillas", que linda al Norte, con D. Rafael García del Pino, D. Julián Sánchez Roldán, D. Juan Torres Sánchez, D.ª María José Núñez Mateo, carretera cantera de Las Pilas, D. Luis Martel Hidalgo, D.ª M.ª Luisa Fernanda Picardo Carranza, D. José Manuel Lozano Genís, Los Alburejos S.A., arroyo de la Cabeza y Los Alburejos, S.A.; al Sur, D. Rafael García del Pino, D. Julián Sánchez Roldán, D. Juan Torres Sánchez, D.ª Consuelo González Núñez, Alvarez Ossorio Rosado Juan C.B., carretera de Las Pilas, Alvarez Ossorio Rosado Juan C.B., D.ª Alicia Benítez Astorga, D.ª Carlota de los Reyes González, León Carranza Carmen C.B.2, D. Tomás González Lubián, Los Alburejos, S.A., Colada del Risco de la Graja, Los Alburejos S.A., Arroyo de La Cabeza y Los Alburejos, S.A.; al Este, con el Descansadero del Pozo de los Candiles y al Oeste, con el Padrón de los Portichuelos".

Contra la presente Resolución, que no agota la vía

administrativa, podrá interponerse recurso de alzada, conforme a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, en el plazo de un mes desde la notificación de la presente, ante la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.

Lo que así acuerdo y firmo en Sevilla, 5 de junio de 2003.-El Secretario General Técnico, Manuel Requena García.

A N E X O

REGISTRO DE COORDENADAS

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