La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, por medio de la cual se incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva comunitaria 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, establece un nuevo régimen jurídico de reparación de daños medioambientales de acuerdo con el cual los operadores que ocasionen daños al medio ambiente o amenacen con ocasionarlo deben adoptar las medidas necesarias para prevenir su causación o, cuando el daño se haya producido, para devolver los recursos naturales dañados al estado en el que se encontraban antes de la causación del daño.
La Ley ha sido desarrollada parcialmente por el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, respecto a los métodos de evaluación de riesgos para el cálculo de la cuantía de la garantía financiera y a la forma en el que se debe realizar la reparación de los daños medioambientales producidos.
El objeto de la Ley 26/2007, de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental es regular la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución Española y con los principios de prevención y de “quien contamina, paga”.
El concepto de daño medioambiental que recoge la ley incluye a los daños que afecten a determinados recursos naturales o a los servicios que estos prestan, tanto si se producen directa o indirectamente, siempre que supongan un cambio adverso y mensurable de carácter significativo. También se aplica a las situaciones que conllevan una amenaza inminente de que tales daños ocurran. Los recursos naturales susceptibles de resultar afectados por el daño son las especies silvestres y los hábitats que gozan de un estatuto especial de protección, el suelo, las aguas y la ribera del mar y de las rías.
Además, para que el daño medioambiental o la amenaza inminente se encuentren dentro del ámbito de aplicación de la ley, estos deberán haber sido causados por un operador con ocasión del desarrollo de su actividad económica o profesional.
La ley establece dos regímenes de responsabilidad diferentes. El primero de ellos se aplica a los operadores de las actividades enumeradas en el anexo III y reviste un carácter objetivo, es decir, el operador es responsable del daño o amenaza inminente, aunque no exista dolo, culpa o negligencia en las circunstancias que dieron origen al mismo. El segundo régimen se aplica al resto de operadores, quienes siempre deberán adoptar las medidas de prevención y evitación de los daños, mientras que únicamente quedarán obligados a la reparación cuando medie dolo, culpa o negligencia.
La ley también prevé una serie de exclusiones al ámbito de aplicación de la responsabilidad medioambiental. Así, el régimen de responsabilidad no se aplica en caso de daños o amenaza inminente de daños a las personas o a sus bienes, a causa de conflictos armados, catástrofes naturales, actividades reguladas por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, actividades de defensa nacional o seguridad internacional y actividades contempladas en algunos convenios internacionales enumerados en los anexos IV y V.
La ley no será de aplicación a los daños medioambientales si han transcurrido más de 30 años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el incidente que dio origen al daño.
Igualmente, los daños causados por una emisión, un suceso o un incidente producido antes del 30 de abril de 2007 quedan excluidos del ámbito de aplicación de la ley. Tampoco se regirán por esta norma los daños medioambientales causados por una emisión, un suceso o un incidente que se haya producido después del 30 de abril de 2007, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha.
Los operadores de cualesquiera actividades económicas o profesionales incluidas en la Ley están obligados a comunicar de forma inmediata a la autoridad competente la existencia de daños medioambientales o la amenaza inminente de dichos daños, que hayan ocasionado o que puedan ocasionar.
La autoridad competente, en este caso la Consejería que asume las competencias en materia ambiental, cuenta con las potestades necesarias para exigir al operador las medidas preventivas, de evitación o reparación de los daños medioambientales. En determinadas situaciones también puede activar la actuación directa, acordando y ejecutando por sí misma las medidas de respuesta, para a continuación recuperar los costes a cargo del responsable que se determine.
En anexo II de la ley establece un marco común a fin de elegir las medidas de reparación adecuadas. En general, existen tres clases de medidas de reparación. Son la reparación primaria, la complementaria y la compensatoria. La reparación primaria siempre debe intentarse con carácter preferente, ya que tiene por objeto la restitución de los bienes ambientales dañados al estado básico en que se encontraban antes de producirse el daño. Solo en el caso de que este tipo de medidas no resulten efectivas podrá acudirse a la reparación complementaria. El objeto de la reparación complementaria consiste en restaurar otros bienes ambientales previamente deteriorados, en el propio lugar afectado por el daño o en localizaciones alternativas, con la finalidad de que pueda obtenerse una mejora de la calidad ambiental global equivalente a la que hubiera resultado de haber tenido éxito la reparación primaria. Por su parte, las medidas compensatorias se dirigen a compensar las pérdidas provisionales de recursos naturales y servicios de recursos naturales durante el tiempo que requiera su recuperación a través de las medidas de reparación primaria o complementaria.
Los daños al suelo cuentan con un régimen de reparación específico que exige en todo caso la descontaminación del suelo afectado, de manera que este deje de suponer una amenaza significativa de que se produzcan efectos adversos para la salud humana o el medio ambiente.
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Daños medioambientales. Prevención, evitación, reparación. PDF (5,1 MB)
Los operadores de las actividades incluidas en la ley están obligados, con carácter general, a sufragar los costes de adopción y ejecución de las medidas de respuesta ante el daño siendo considerados por principio responsables de los mismos si se ha originado por su actividad. La responsabilidad es ilimitada y el operador responsable debe asumir la totalidad de los costes, cualquiera que sea su cuantía.
La ley prevé una serie de causas de inexigibilidad de sufragar los costes, en virtud de las cuales el operador puede repercutir posteriormente los costes a otras partes. Este tipo de situaciones incluyen la intervención de un tercero en la cadena causal que dio origen al daño, la producción del daño como consecuencia de una orden o instrucción administrativa obligatoria o de una actuación expresamente autorizada, así como el daño derivado de los riesgos del desarrollo. En cualquier caso, se mantiene la obligación del operador responsable de ejecutar materialmente las medidas de respuesta necesarias.
La normativa sobre responsabilidad medioambiental obliga a los operadores de determinadas actividades del anexo III de la ley a constituir una garantía financiera que les permita hacer frente a la responsabilidad inherente a los daños medioambientales que pueda ocasionar la actividad que pretenden desarrollar. Puede consistir en un seguro de responsabilidad medioambiental, en la obtención de un aval o en la dotación de una reserva técnica. No obstante, los operadores obligados por razón de su actividad pueden quedar exentos por razón de la cuantía del daño potencial que puedan causar. Así, no tendrán obligación de constituir la garantía financiera aquellos operadores de actividades susceptibles de ocasionar daños cuya reparación se evalúe en menos de 300.000 euros, o en una cantidad inferior a 2.000.000 euros si acreditan encontrarse adheridos con carácter permanente y continuado, bien al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental (EMAS), bien al sistema de gestión medioambiental UNE-EN-ISO 14.001 vigente.
En cuanto a los plazos para constituir la garantía financiera, la disposición adicional cuarta de la ley estableció que la fecha a partir de la cual sería exigible la constitución de la garantía financiera se determinaría por orden ministerial.
En esta línea, la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, estableció una clasificación de las actividades económicas del anexo III de la ley en tres niveles de prioridad, fijando el calendario en que habrían de aprobarse las sucesivas órdenes. A partir de esta norma, la Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, estableció la fecha desde la cual sería exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria a las actividades clasificadas con nivel de prioridad 1 y 2, quedando esta fijada en los días 31 de octubre de 2018 y 31 de octubre de 2019 respectivamente.
Más tarde, mediante la Orden TEC/1023/2019, de 10 de octubre, quedó fijada la fecha a partir de la cual sería exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria a las actividades clasificadas con nivel de prioridad 3. Este último tipo de operadores debieron contar con la garantía financiera antes del 16 de octubre de 2021, con la excepción de las actividades de cría intensiva de aves de corral o de cerdos, que contaron con un año adicional de plazo.
Tras la finalización de estos plazos, las actividades de nueva implantación quedaron obligadas a presentar la documentación a partir de la fecha de inicio de la actividad.
La cuantía de la garantía financiera se calculará a partir de la realización de un análisis de riesgos medioambientales, de acuerdo con el procedimiento establecido en el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley de Responsabilidad Medioambiental.
El análisis de riesgos medioambientales será realizado por el operador o un tercero contratado por este, siguiendo el esquema establecido por la norma UNE 150.008 u otras normas equivalentes.
En el análisis de riesgos medioambientales, los operadores deberán, siguiendo lo regulado en el artículo 33 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley de Responsabilidad Medioambiental:
- Identificar los escenarios accidentales y calcular el riesgo asociado a cada escenario accidental.
- Seleccionar el escenario accidental de referencia para el cálculo de la cuantía de la garantía financiera.
- Cuantificar y monetizar el daño medioambiental generado en el escenario seleccionado.
- Calcular la garantía financiera requerida para la instalación, correspondiente al coste estimado del proyecto de reparación primaria del escenario accidental de referencia, al que se deberá añadir el coste de las medidas de prevención y evitación, que habrá de ser como mínimo de un 10 por ciento del coste del proyecto de reparación primaria.
Los operadores deberán entonces constituir una garantía financiera y, a continuación, presentar ante la autoridad competente una declaración responsable de haber constituido dicha garantía y de haber realizado las operaciones a las que se acaba de hacer referencia, que contendrá al menos la información incluida en el anexo IV.1 del Reglamento.
Si los operadores, una vez realizado el análisis de riesgos medioambientales de su actividad, quedan exentos de constituir la garantía financiera en virtud de las exenciones por razón de la cuantía del daño potencial, previstas en los apartados a) y b) del artículo 28 de la ley, deberán presentar ante la autoridad competente una declaración responsable que contendrá al menos la información incluida en el anexo IV del Reglamento de desarrollo parcial (Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre).
Para facilitar la evaluación de los escenarios de riesgos, así como para reducir el coste de su realización, el Reglamento también introduce la posibilidad de elaborar análisis de riesgos medioambientales sectoriales. Se trata de instrumentos de carácter voluntario en los que se podrán basar los análisis de riesgos medioambientales individuales, una vez hayan sido informados favorablemente por la Comisión técnica de prevención y reparación de daños medioambientales. Los análisis sectoriales pueden consistir tanto en modelos de informe de riesgos ambientales tipo (MIRAT) como en guías metodológicas, cuando la heterogeneidad de las actividades que integren un mismo sector así lo requiera.
Una última opción consiste en la utilización de tablas de baremos. Están previstas para actividades que, por su alto grado de homogeneidad, permitan la estandarización de sus riesgos ambientales, previo informe favorable de la Comisión técnica de prevención y reparación de daños medioambientales. El grado de homogeneidad puede provenir por el sector o subsector de actividad o por el tamaño de la empresa (pequeñas y medianas empresas).
Las personas físicas o jurídicas que se vean o puedan verse afectadas por un daño medioambiental, así como las organizaciones sin ánimo de lucro para la protección del medio ambiente podrán solicitar a la autoridad competente la iniciación del procedimiento de responsabilidad medioambiental. Las personas y entidades que presenten una solicitud de acción podrán formular las alegaciones que estimen oportunas, actuando como partes interesadas en el procedimiento. También podrán hacer uso, en vía de recurso, de las acciones legales pertinentes para controlar la legalidad de las decisiones, actos u omisiones de la autoridad competente.
La Ley de Responsabilidad Medioambiental ha sido objeto de varias modificaciones desde su aprobación y entrada en vigor en el año 2007. La de mayor calado tuvo lugar con ocasión de la Ley 11/2014, de 3 de julio. Esta reforma se ocupó de recoger diversos ajustes y mejoras normativas tras la experiencia obtenida en los primeros años de aplicación de la ley.
Por un lado, se reforzaron los aspectos preventivos, impulsando la realización voluntaria de los análisis de riesgos medioambientales y fomentando su utilización como herramienta de gestión del riesgo medioambiental.
También se incorporó el agua marina como bien ambiental incluido dentro de la definición de los daños a las aguas, contemplándose desde entonces el estado medioambiental de las aguas marinas como un elemento susceptible de ser afectado por el daño.
Con el fin de mejorar la transposición de la Directiva 2004/35/CE, se suprimió la disposición adicional décima, que anteriormente excluía la responsabilidad medioambiental de las obras públicas de interés general sometidas a evaluación de impacto ambiental, cuando hubieran cumplido con lo establecido en la respectiva declaración de impacto ambiental. En este sentido, también se aclaró, en la nueva redacción de los artículos 3 y 7 de la ley, la distribución de competencias y el ámbito de aplicación de la ley en el caso de las obras públicas de interés general, competencia de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Además, se trató de simplificar y agilizar el procedimiento para la constitución de la garantía financiera obligatoria. De forma que el operador obligado a constituir la garantía pasó a ser el encargado de determinar su cuantía a partir de la realización del análisis de riesgos medioambientales de la actividad y de comunicar el resultado a la Administración a través de la correspondiente declaración responsable.
Por último, se modificaron algunos aspectos en relación con las normas aplicables a los procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental. En particular, se añadió un trámite de admisibilidad de la solicitud de inicio del procedimiento de responsabilidad medioambiental presentada por interesados distintos del operador, y se amplió a seis meses el plazo general para resolver el procedimiento.
En lo sucesivo, dos modificaciones en los años 2015 y 2021 han matizado otros aspectos del procedimiento, aclarando el sentido negativo del silencio en los procedimientos iniciados a instancia del interesado e incluyendo a las personas afectadas por el daño como partes interesadas en coherencia con la regulación del artículo 12 de la Directiva 2004/35/CE.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la comunidad autónoma la competencia compartida con el Estado en materia de prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador.
La Ley de Responsabilidad Medioambiental regula las competencias administrativas, asignando en general la ejecución de la ley a las comunidades autónomas en cuyo territorio se localicen los daños o amenazas inminentes de daños medioambientales. Dicha ejecución incluye, además del ejercicio de las potestades administrativas para garantizar la respuesta ante el daño a través de la exigencia de la responsabilidad medioambiental, el control de las garantías financieras y la aplicación del régimen sancionador de la ley.
El Decreto 162/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul, contiene el reparto básico de la competencia sobre responsabilidad medioambiental en el seno de la Administración de la Junta de Andalucía.
Por su parte, el Decreto 157/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural, regula las competencias en materia de daños en relación con el medio hídrico.
La Secretaría General de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul (Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul) es el órgano encargado de impulsar y coordinar la ejecución de las acciones relacionadas con "la gestión integrada de la calidad ambiental, incluida la responsabilidad medioambiental y reparación de daños al medio ambiente, excluido el medio hídrico, así como la propuesta de designación del órgano competente para la tramitación de los expedientes administrativos de exigencia de responsabilidad medioambiental cuando afecte a más de una provincia y en el caso de pluralidad de recursos naturales afectados, así como la coordinación con otras administraciones competentes".
En lo sucesivo, el ejercicio de las potestades administrativas en materia de responsabilidad medioambiental y reparación de daños se asigna, en razón del recurso afectado, a las siguientes Direcciones Generales:
- Dirección General de Política Forestal y Biodiversidad (Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul), en relación con el patrimonio natural y la biodiversidad y las acciones relacionadas con dicha materia cuando excedan del ámbito provincial.
- Dirección General de Sostenibilidad Ambiental y Economía Circular (Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul), en relación con el suelo, así como la ejecución de las actuaciones relacionadas con dicha materia cuando excedan del ámbito provincial. También corresponde a esta Dirección General el control de las garantías financieras y de los análisis de riesgos medioambientales previstos en la normativa de responsabilidad medioambiental.
- Dirección General de Recursos Hídricos (Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural) en relación con el medio hídrico, así como la ejecución de las actuaciones relacionadas con dicha materia cuando excedan del ámbito provincial.
En el resto de supuestos se atenderá a la competencia de las respectivas Delegaciones Territoriales, como órganos de la Administración de la Junta de Andalucía a los que se adscriben los servicios periféricos de las Consejerías competentes en materia de medio ambiente y agua.